EscucharA dos décadas de la entrada en vigencia de la reforma del mercado de telecomunicaciones en Costa Rica, uno de sus principales componentes está bajo revisión con el proyecto de trasladar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel) de Sutel a la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación. Es, hasta la fecha, el cambio más importante en la legislación aprobada en 2008.
El proyecto de ley Nº 25.727 del Poder Ejecutivo, presentado a la Asamblea Legislativa a través de la rectoría del sector a cargo del Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt), plantea que el traslado permitirá una ejecución más ágil, una mejora en los procesos y mayor eficiencia; atiende los informes de la Contraloría General de la República de 2020 y 2025.
“El proyecto mantiene los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad”, sostuvo el Viceministerio de Telecomunicaciones. “Se espera realizar una transición ordenada y transparente”.
La Ley General de Telecomunicaciones (LGT, Nº 8642), aprobada en 2008, encargó a la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) la gestión de Fonatel, enfocado en reducir la brecha digital y cumplir las metas del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT) definidas por el Ejecutivo.
Se reconocía que las zonas a atender eran aquellas donde el costo de la instalación y el mantenimiento de la infraestructura no era financieramente rentable. Aquí se seguía la línea trazada por el Anexo 13 del tratado de libre comercio con Estados Unidos (conocido como Cafta, por sus siglas en inglés), aprobado en el referéndum del 7 de octubre de 2007.
Los recursos del Fondo se originan en los pagos de los operadores por las concesiones de frecuencias, de las multas a los operadores (y de los intereses por mora) impuestas por el regulador a las firmas del sector, y la contribución parafiscal sobre los ingresos brutos devengados por las compañías, principalmente. En la actualidad, son cinco los programas que se financian de esta forma.
Sombra permanente
Desde el inicio, Sutel y Fonatel fueron acompañados por la sombra de la ineficiencia de los primeros años de organización.
En los reportes de 2020 y 2025, la Contraloría acusó el retraso en el logro de las metas del PNDT, el bajo cumplimiento de las obligaciones y el retraso en la reducción de la brecha digital.
Aunque el Ejecutivo reconoce, en la presentación del proyecto, que “la ejecución del Fondo ha mejorado en los últimos años”, reitera que las deficiencias son: “diseño institucional”, la concentración de su administración en un órgano técnico-regulatorio y la falta de representación de diferentes sectores.
Según el Ejecutivo, la deuda de Fonatel se demostraría por el hecho de que al menos 22 comunidades presentaron solicitudes “para revisar su conectividad” desde hace cuatro años, incluyendo Siquirres (Limón), Porozal (Cañas) y Cangrejal (Acosta).
Sutel defiende sus logros (ver recuadro). “Cualquier valoración sobre el futuro del Fondo debe considerar los resultados concretos que este mecanismo de política pública ha alcanzado durante más de una década”, respondió la Superintendencia. “Los resultados alcanzados evidencian la contribución efectiva de Fonatel al cierre de la brecha digital en el país. Los programas tienen presencia en 493 de los 494 distritos nacionales, siendo la Isla del Coco el único distrito sin cobertura”.
La Superintendencia argumentó que se desarrolló infraestructura, se facilitó el acceso a dispositivos y se dieron oportunidades de inclusión digital a poblaciones que se encontraban excluidas. También, que se impulsan procesos permanentes de evaluación y su gestión continúa expandiéndose según el PNDT.
“Los resultados obtenidos bajo la administración de Sutel demuestran la pertinencia de las intervenciones ejecutadas, su alineamiento con los objetivos de política pública y su contribución efectiva a la inclusión digital de poblaciones que, en ausencia de este mecanismo de intervención estatal, difícilmente habrían sido atendidas por el mercado en condiciones equivalentes”, reiteró la entidad.
Pero eso no convence al gobierno. Anteriormente, el cambio más relevante de lo aprobado en 2008 fue la reubicación del Viceministerio de Telecomunicaciones del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) en el Micitt, aprobada en enero de 2013 por la Asamblea Legislativa.
Proyecto
En el proyecto de ley presentado, el Poder Ejecutivo propone reformar la LGT en los artículos que tienen que ver con su gestión, empezando por el traslado de Fonatel y las obligaciones correspondientes a la Promotora en un periodo de transición de 18 meses.
El Viceministerio de Telecomunicaciones indicó que el proyecto reafirma de manera expresa que los recursos de Fonatel no podrán utilizarse para un fin distinto al establecido en el PNDT y al cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad.
“Además, estipula que dichos recursos deben asignarse íntegramente cada año y que la recaudación de la contribución parafiscal no tendrá un destino ajeno a estos fines”, reiteró el Viceministerio.
El proyecto también establece la posibilidad de que empresas que no tengan título habilitante obtengan contratos y ejecuten los proyectos.
Asimismo, establece la creación de la figura de evaluación de impacto y deja en manos del Micitt las competencias para la fijación de la contribución especial parafiscal que aportan los operadores.
Esto último, tal como se establece en la actualidad, deberá hacerse antes del 30 de noviembre de cada año y su monto sería de un mínimo del 1,5% y de un máximo del 3% de los ingresos brutos de los operadores. La fijación se basará en las metas estimadas de los costos de los proyectos y en las metas estimadas de los ingresos para el siguiente ejercicio presupuestario.
El proyecto de ley agrega dos artículos a la LGT en los que se establece la metodología (informe, su envío a la autoridad competente, la apertura de un procedimiento administrativo) y las sanciones (en concordancia con la Ley N° 6227 de administración pública) ante el incumplimiento “de manera grave e injustificada”.
Los artículos referidos a la formulación de los proyectos, la publicación del listado y la información de los resultados son más detallados que en la LGT actual.
El Viceministerio reiteró que se desplaza la administración del Fondo a una entidad autónoma con una junta directiva de composición multisectorial y con mayor agilidad presupuestaria y administrativa, así como que la transición será ordenada y transparente. “Los contratos, fideicomisos y proyectos en curso mantienen su validez y en un plazo de 60 días, Micitt, Sutel y la Promotora elaborarán un plan conjunto de transición (actividades, plazos, coordinación, gestión de riesgos)”, aseguró el Viceministerio.
Observaciones
Para la industria, es positiva y necesaria la intención de fortalecer los mecanismos técnicos del Fondo para que respondan a las necesidades reales, a proyectos ejecutables y a criterios objetivos.
“Apoyamos un Fonatel más fuerte, más ejecutable y con mayor legitimidad institucional”, señaló en un pronunciamiento público la Cámara de Infocomunicación y Tecnología (Infocom). Pero hay aspectos que deben analizarse.
También es positivo que se conserven el criterio de menor subsidio para proyectos de acceso universal y la incorporación de evaluaciones de impacto e informes periódicos. Todo esto responde a problemas reales que se presentan en la experiencia actual.
Pero en la industria hay consenso de que el cambio de administrador es insuficiente debido a los “muchos cuellos de botella” que retrasan los proyectos: permisos ambientales (especialmente de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental), la necesidad de realizar consultas a poblaciones indígenas y la lentitud en resolver trámites por parte de varias instituciones públicas y gobiernos locales.
Además de la mejora en tramitología, esta reforma legal propuesta por el Ejecutivo debería incorporar un mecanismo vinculante de coordinación, lo que incluiría responsables identificados, plazos, alertas tempranas e intercambio de información, solución de controversias y consecuencias por incumplimiento.
La sanción prevista en el proyecto sería un complemento, pero no sustituiría la necesidad de rediseño del proceso.
El traslado a la Promotora aportaría especialización en gestión de proyectos y mayor flexibilidad, pero si se mantienen los mismos trámites, dependencias y vacíos de responsabilidad, el Fondo no cambiaría ni en velocidad ni en eficiencia.
“El proyecto de ley no demuestra una diferencia sustantiva”, dijo Hannia Vega, exviceministra de telecomunicaciones y consultora regional en materia de regulación y competencia de mercados.
De esa forma, la nueva arquitectura institucional no garantizaría que los recursos se conviertan en conectividad efectiva con la celeridad que se requiere y se desea. Esto también pondría en cuestión otras propuestas.
“Justamente porque el problema es de ejecución y no de recursos, no parece razonable dejar abierta la posibilidad de llevar la contribución especial parafiscal hasta el 3% ni trasladar su determinación anual a una decisión discrecional del Micitt”, advirtió Infocom.
Por un lado, la concentración de esas decisiones en la Rectoría impide la necesaria separación entre quien define la política pública y quien determina la carga parafiscal, lo que podría estar en contraposición al Anexo 13 del Cafta.
Por otro lado, para la industria, la carga parafiscal debería fijarse en 1,5% para introducir un principio de previsibilidad “que hoy no existe”, basado en evidencia técnica verificable, brindando legitimidad, reduciendo los riesgos de cuestionamiento y protegiendo al Estado, a los contribuyentes y a los beneficiarios.
También deberá discutirse la participación de actores que no son operadores y su contribución a los recursos y al sostenimiento del Fondo.
Según el gremio, debe darse otro paso: establecer que la contribución parafiscal es un gasto deducible para efectos del impuesto sobre las utilidades. Ya la Procuraduría General de la República emitió una opinión en 2010 de que ese aporte no podía deducirse de la renta bruta porque la ley no lo contempla.
Para la industria, es el momento de ampliar lo que se entiende por la brecha digital e incluir que también abarca la adopción tecnológica, las habilidades digitales y el aprovechamiento de la conectividad. Asimismo, es necesario tomar en cuenta que los operadores no solo brindan conectividad, sino que además ofrecen soluciones integrales tales como servicios en la nube, ciberseguridad, licenciamiento, dispositivos y soluciones administradas.
Hay otros puntos que deberán evaluarse más a fondo: quién evaluará de forma independiente a la Promotora, cómo se garantizará el destino de los recursos, la neutralidad competitiva y la gestión de los recursos y su protección frente a cualquier intención de dedicarlos a otros fines distintos a los de reducir la brecha digital en cumplimiento del Anexo 13 del Cafta.
“El Fondo puede cambiar de administrador; sus garantías, no”, recordó Vega.
Los alcances de Fonatel
Datos y resultados de los programas de Fonatel según Sutel:
Surgimiento: la Ley General de Telecomunicaciones (Ley N.° 8642) otorgó a Fonatel la facultad de cumplir con los principios de acceso universal, servicio universal y solidaridad.
Directrices: se realizan proyectos por programas según las directrices del Poder Ejecutivo y del Micitt a través del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT).
Programas: Comunidades Conectadas (PCC), Hogares Conectados (PHC), Centros
Públicos Equipados (PCPE), Espacios Públicos Conectados (PEPC) y Red
Educativa (PRE).
Resultados
— Comunidades atendidas: 493 de los 494 distritos del país.
—Acceso a servicios de telecomunicaciones: 561.000 hogares.
—Subsidio para Internet: 240.000 hogares en condición de pobreza.
—Subsidio para la compra de computadoras portátiles: 186.000 hogares.
—Subsidio para conectividad: 1.990 centros de prestación de servicios públicos.
—Dotación de equipos: 6.803 centros de prestación de servicios públicos.
—Dispositivos entregados: 129.000 dispositivos y productos de apoyo para el acceso a las telecomunicaciones en Centros de Prestación de Servicios Públicos.
—Programa Red Educativa (componente Fonatel): 682 centros educativos.
—Radiobases: 13% del total de las radiobases de telefonía móvil están instaladas con recursos de Fonatel y concentradas en zonas con menores índices de desarrollo.
—Impacto del Programa de Hogares Conectados: redujo en 22 puntos porcentuales la brecha digital a nivel de viviendas en condición de pobreza (pasó del 56% al 34%).
—Impacto del Programa Espacios Públicos Conectados: más de 13 millones de conexiones acumuladas con un nivel de uso alto y recurrente
Sostenibilidad
Se mantienen subsidios a:
—1.222 centros de prestación de servicios públicos.
—Más de 100.000 hogares beneficiarios del Programa Hogares Conectados.
—164 Zonas de Acceso Gratuito a Internet
—Inversión acumulada: $526 millones.
—Inversión comprometida: más de $179 millones.
Nuevos proyectos
—Dotación de dispositivos y accesorios a los Centros Comunitarios Inteligentes (CECI) del Micitt
—Ampliación de la conectividad de 69 Centros de Prestación de Servicios Públicos: Centros de Educación y Nutrición y Centros Infantiles de Atención Integral (Cen-Cinai), CECI y el Catem Sur.
—Desarrollo de proyectos para la entrega de soluciones tecnológicas a personas con discapacidad mediante el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (Conapdis) y el Centro Nacional de Recursos para la Educación Inclusiva (Cenarec).
—Avance de los proyectos asociados a la expansión de la Red Educativa.
Fuente: Sutel
