El año 2025 empezó bien en telecomunicaciones, con un proceso de subasta exitoso para las frecuencias de redes móviles de quinta generación (5G). Participaron dos operadores nacionales y cuatro regionales, que pagaron unos $34 millones.
El siguiente concurso, el de frecuencias para radio y televisión, es calificado como un fracaso, aún si la Sala Constitucional lo avala. Y no solo por la baja participación, pues solo se recibieron 25 ofertas.
A esa falta de ofertas se suma que quedaría una gran cantidad de espectro sin concesionar, dejarían de operar la mayoría de los actuales concesionarios (destruyendo una industria que tiene un siglo de desarrollo), quedaría sin acceso a servicios de información un tercio de la población y se produciría una alta concentración de mercado.
También sería un fracaso por la parálisis actual (debido a las medidas cautelares fijadas por la Sala Constitucional al dar trámite a dos recursos de amparo) y por la inseguridad jurídica que genera. Además, ningún proceso de concesiones acumula tantas críticas del sector y de la población contra el Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) y la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel).
“Se pudo hacer mejor”, dijo Hannia Vega, exviceministra de Telecomunicaciones y exdirectora de Sutel. “No esperábamos que fuera tan errático, siendo el quinto concurso de frecuencias y el primero en materia de radio y televisión”.
Sutel insiste en que fue el Poder Ejecutivo el que estableció los lineamientos del proceso, según las competencias establecidas por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (N° 8660). Asimismo, que ni esa ley ni el resto de la normativa contemplan las posibilidades de “mecanismos recursivos específicos para su objeción o apelación” ni procedimientos para recurrir las políticas públicas dictadas por el Ejecutivo.
“La Sutel ha actuado exclusivamente dentro de los parámetros fijados por la política pública emitida por el Poder Ejecutivo, cumpliendo con su deber legal de ejecutar los procedimientos técnico-administrativos necesarios para el desarrollo del concurso de radiodifusión, conforme al marco normativo aplicable”, respondió Sutel, a través de la Unidad de Comunicación, ante la consulta de El Financiero.
Jerarquías legales
La industria y los especialistas, algunos de los cuales prefirieron mantener el anonimato por temor a represalias, apuntan a fallas en la instrucción del Micitt y a fallas de Sutel y que los problemas fueron señalados en la audiencia pública previa a la publicación de los pliegos definitivos y al inicio del concurso en octubre anterior.
“La Superintendencia se sometió al dictado del Poder Ejecutivo, pero también inventó”, afirmó Juan Manuel Campos, director general de Ciber Regulación.
Tanto la Ley N° 8660 como la Ley General de Telecomunicaciones (N° 8642) y su reglamento establecen que la rectoría y la definición de la política pública corresponden al Poder Ejecutivo y desde 2012 concretamente al Micitt.
La misma legislación establece que Sutel, como parte de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (Aresep), tiene autonomía administrativa y técnica. Al mismo tiempo, que debe cumplir los lineamientos gubernamentales del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT).
Para los concursos de frecuencias, el reglamento de telecomunicaciones indica, entre otras normas, que el Poder Ejecutivo emitirá la decisión de inicio del procedimiento, tras los estudios de la Sutel. Ahí mismo se indica que la decisión de iniciar el concurso se traslada en forma de directriz a Sutel e incluye “las especificaciones técnicas”. “La Sutel valorará el cumplimiento de los anteriores requisitos”, señala ese reglamento.
Una vez realizado el proceso de concesión, siguiendo la Ley de Contratación Administrativa (N° 7494), Sutel envía su recomendación al Poder Ejecutivo, que puede rechazarla con la debida justificación técnica.
Errores de origen
Los críticos dicen que buena parte de las fallas del concurso de frecuencias de radio y televisión provienen de las decisiones de Presidencia y del Micitt.
La primera fue la decisión presidencial, atacando al sector en general y también a actores específicos como Televisora de Costa Rica, de querer hacer tabula rasa obviando el proceso iniciado por la misma Administración Chaves para prorrogar las actuales concesiones. En su momento, Sutel envió a Micitt las 98 recomendaciones técnicas para una prórroga y le hizo ver que este era el procedimiento correcto a seguir.
El gobierno no dio su brazo a torcer. “Continuamos trabajando en la modernización del sector”, declaró Micitt cuando se publicó el cartel de la subasta. “Damos inicio a un proceso que será recordado por abrir el espectro radioeléctrico”.
Para las cámaras Nacional de Radio (Canara) y Nacional de Radio y Televisión (Canartel), se debió continuar la prórroga automática. Lo contrario sería ilegal.
El Ejecutivo, por supuesto, tiene la potestad de rechazar las recomendaciones de concesión, pero debió informar a las partes con tiempo. En su lugar, envió la directriz de concurso a Sutel y luego avisó que no renovaría los títulos habilitantes.
Incluso si hubiera seguido el proceso de prórroga de las concesiones ya iba con retraso, pues la fecha límite era 2024, cuando se cumplía el plazo de 20 años establecido en el reglamento de la Ley de Radio (N° 1758). En ese momento, un decreto gubernamental extendió la fecha sin que existiera asidero legal para hacerlo pues la situación se derivó de la propia inoperancia estatal.
Al no seguir la prórroga automática se introdujo un factor de inseguridad jurídica. La industria alega que la Ley N° 1758 y su reglamento establecen la prórroga automática si se cumplen las condiciones legales y así lo reiteran en un recurso presentado ante el Tribunal Contencioso Administrativo contra la decisión del gobierno.
La inseguridad jurídica proviene, además, de que no existe certeza de la obtención de las frecuencias para radio y televisión ni de la validez de las inversiones que se realicen a partir de ahí. Si luego ese Tribunal falla a favor de los concesionarios actuales: ¿a quién le corresponde la concesión y qué pasaría con las inversiones de los concesionarios actuales y de unos hipotéticos nuevos concesionarios?
El mismo PNDT establecido por el gobierno actual definía que la transición a la digitalización de la televisión concluía en el 2024, promoviendo las inversiones de las empresas en esta modalidad, pero no dice nada de la licitación de frecuencias. La contradicción no se pasó por alto en la industria.
Pero no fue la única falla de origen. El Poder Ejecutivo indicó en sus lineamientos: “para el caso de la fase de selección, se deberá considerar una visión basada en eficiencia y las fuerzas del mercado”. Hizo caso omiso de la diferenciación entre emisoras comerciales, religiosas, culturales y comunales establecidas en la misma legislación, de que la mayoría son pequeñas empresas y menos de que el mercado publicitario se diversificó con las nuevas plataformas digitales, por lo que la parte del pastel para radio y televisión cayó drásticamente.
“En la práctica, la instrucción parte del supuesto erróneo de que todos los servicios de radiodifusión sonora y televisiva son homogéneos y que su asignación debe estar regida predominantemente por una lógica de ‘fuerzas del mercado’ y maximización de valor económico del espectro, sin reconocer la función cultural, religiosa, comunitaria y social de un amplio número de concesionarios actuales”, acusa Canartel en su recurso de amparo.
El gremio señaló que esta directriz comete un agravio constitucional, pues sería discriminatorio al impactar a los operadores pequeños, culturales, religiosos y comunitarios. Además, sería contrario a la Ley N° 8642, que establece la diferenciación de servicios. “El principio de igualdad no impide el trato diferenciado, pero sí prohíbe las diferencias de trato arbitrarias y desproporcionadas”, reitera Canartel en su recurso.
Se suma otra falla muy evidente. El Poder Ejecutivo recibió la recomendación de Sutel de realizar un concurso para radio FM y para televisión, dado que en la consulta pública realizada no hubo interesados en onda corta y el interés fue escaso en AM. Además, Sutel recomendó que debían ser procesos licitatorios separados. Pero Micitt envió a la Superintendencia una directriz donde ordenó el concurso para frecuencias de AM, FM y televisión en un solo proceso mediante pliegos que tienen las mismas condiciones.
Si se considera que estos son los cimientos para los carteles, utilizando la analogía de un edificio, la responsabilidad por los problemas estructurales de la licitación sería completamente del Micitt. Pero Sutel también puso de su parte.
“Excesos”
Sutel, debido a su autonomía técnica, habría podido diseñar los carteles sin apegarse a esos lineamientos equivocados. No lo hizo.
La Superintendencia, que debe traducir la visión y la política pública del Ejecutivo en sus diferentes programas y acciones, está en la obligación de identificar aquellos elementos que puedan distorsionar el mercado, vayan en contra de las mejores prácticas técnicas o que contradigan la legislación. No procedería justificarse en que obedece una orden.
Pero la Superintendencia, para empeorar la situación, aportó errores propios y hasta habría cometido “excesos”, según la industria.
Aunque advirtió a Micitt que debía proceder con las prórrogas automáticas según los estudios técnicos que le envió de los 98 concesionarios, Sutel siguió la orden del Ejecutivo de hacer un estudio de mercado, una consulta elemental para determinar la cantidad de interesados en frecuencias, y, para remate, inició el concurso de sabiendas que lo lícito eran las prórrogas, tal como recomendó al Ministerio.
Otro error fue la regionalización. Sutel adoptó en los carteles la regionalización del Ministerio de Planificación (Mideplan) sin que tal condición estuviera en la directriz de Micitt. “Sutel la inventó por razones que desconocemos”, acusó Campos.
El requisito de dos transmisores por región, que elevan los costos de inversión, también serían de autoría de Sutel, que alegó que en sus mediciones encontró que hay zonas del país que carecen del servicio de radio y de televisión. Se le agrega la obligación para los concesionarios de medir si están interfiriendo en otras frecuencias, una obligación que corresponde a Micitt y Sutel.
La directriz de gobierno tampoco ordenaba realizar una subasta como mecanismo de asignación. Es una de las posibles metodologías a implementar, pero no la única. Su uso en la licitación de frecuencias de radio y televisión podría deberse a su relativo exitoso empleo en los concursos para frecuencias de 4G en 2017 y ahora para 5G.
La instrucción gubernamental tampoco ordenó nada concreto sobre los precios base para la puja, con excepción de la no diferenciación de tipo de emisoras y de la consideración de las fuerzas del mercado como principio metodológico. El error en los montos es totalmente atribuible a Sutel, que se basó en un estudio donde se contemplan mercados de otros países muy diferentes en tamaño de población y hasta de topografía.
Aunque Sutel hace aritmética elemental y divide los montos en el plazo de concesión para justificar los precios base, la industria insiste que son montos inalcanzables y fuera de la realidad de las pequeñas emisoras locales, una barrera infranqueable para participar.
En la definición de los montos se incumple, a la vez, una resolución de la comisión relatora de la Organización de las Naciones Unidas sobre frecuencias de radio y televisión, en la cual se analizaron 25 países y se determinó que la subasta es excluyente.
La suma de fallos se alarga. La Superintendencia solicitó la información de los ingresos por publicidad a las cámaras, que no tienen esos datos. Para los especialistas, el ente regulador pudo haber recurrido a otros procedimientos para ese diagnóstico.
Ante la acumulación de cuestionamientos técnicos y legales, el desenlace del concurso recae ahora en la decisión de la Sala Constitucional. Para el sector y los especialistas, la única ruta para garantizar la seguridad jurídica y la continuidad de los servicios implica una rectificación del proceso que subsane los vicios señalados desde su origen, ya sea por voluntad administrativa o por mandato judicial.
