La estrechez financiera de Costa Rica quedó en evidencia, un par de veces más, durante las últimas semanas. El 1.° de agosto, la Sala Constitucional tuvo que recordarle al Poder Ejecutivo su obligación de presupuestar el mínimo que establece la ley para el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) y dos semanas después, el Poder Ejecutivo y las universidades públicas fracasaron —por primera vez en la historia— en las negociaciones presupuestarias de cara al próximo año.
La inversión pública del Estado costarricense parece haber tocado su techo. Después de varias décadas de crecimiento descontrolado y sin mayores fuentes nuevas de financiamiento que el endeudamiento, ahora se acumulan varios años de presupuestos sin crecimiento o hasta con descensos, según el caso de cada entidad pública.
Para poner en contexto la magnitud del freno presupuestario basta con repasar los planes de gasto del Gobierno Central en los últimos años, principalmente en materia de inversión social. Mientras que el dinero dedicado a ese rubro aumentó un 153,8% entre 2007 y 2019, en los últimos seis años más bien se contrajo un 5,5%, al contemplar la inflación.
El techo
Para realizar este artículo, EF revisó los datos presupuestarios disponibles de los últimos 18 años(el período comprendido entre 2007 y 2024) en el Sistema Integral de Gestión Administrativa y Financiera (Sigaf). Estos datos son definitivos hasta el cierre presupuestario de cada año, con excepción de los de 2024, cuyo corte es a junio pasado. Asimismo, las cifras se deflactaron; es decir, se contempló el efecto de la inflación para hacer comparaciones en colones actuales.
A partir de esta revisión, se pudo poner en evidencia el cambio de la política fiscal del Gobierno costarricense en los últimos seis o siete años. El viraje fue de 180 grados, pues se pasó de una inversión que crecía sin frenos a una que más bien entró en un proceso de férrea constricción.
¿De qué magnitud ha sido ese freno? Basta con revisar la porción del Presupuesto Nacional que se asigna a las instituciones públicas, dejando por fuera el pago de pensiones con cargo al presupuesto y de la deuda. Este bloque aumentó cerca de un 153% entre 2007 y 2019, pero luego cayó un 6,4% desde entonces.
Por otra parte, la contracción antes mencionada en los fondos de inversión social representa un recorte superior a ¢280.000 millones en los últimos seis años.
La situación ha golpeado principalmente a los ministerios y a las instituciones que atienden funciones prioritarias y que, por ende, son los que tradicionalmente han recibido más recursos por parte del Estado.
Este grupo de entidades está compuesto por ministerios como Educación, Trabajo, Obras Públicas, Salud y Seguridad y el Poder Judicial.
El MEP, probablemente, es el mayor damnificado de todos a partir de la constricción de los últimos años. Su presupuesto creció un 144,1% entre 2007 y 2019, y estuvo cerca de alcanzar el 8% del PIB prometido constitucionalmente; pero desde ese año cayó un 11,2%, hasta alcanzar su nivel actual.
¿Qué cambió?
Costa Rica nunca ha sido un país particularmente ordenado con sus finanzas públicas. Historiadores han documentado que los números rojos han acompañado los estados financieros costarricenses desde que se fundó la República, y el país enfrentó su mayor crisis de deuda, en 1980, sabiendo únicamente que no podía pagar sus obligaciones y sin tener la certeza de cuánto dinero realmente debía.
El país mejoró sus registros contables a partir de aquel traumático episodio; sin embargo, no superó su tendencia a gastar más allá de lo que ingresaba.
Ese desajuste se profundizó avanzados los 2000 y, como era de esperarse, terminó por revivir los fantasmas de una nueva crisis de endeudamiento público, conforme el acumulado volvió a alcanzar niveles históricamente altos.
Si bien se intentaron impulsar reformas tributarias en los gobiernos de Abel Pacheco (2002-2006) y de Laura Chinchilla (2010-2014), con el fin de aumentar los ingresos del Estado, ninguna de ellas sobrevivió a las consultas ante la Sala Constitucional. Esto, aunado al crecimiento desmedido de gasto, hizo que para finales de la administración de Chinchilla la deuda pública del Gobierno Central ya estuviese en franco crecimiento.
Luego, el expresidente Luis Guillermo Solís (2014-2018) dejó pasar los primeros dos años de su cuatrienio sin dar mayor impulso a reformas en materia fiscal. El exmandatario inicialmente parecía escéptico sobre la magnitud del problema, pero a mediados de 2017 terminó alertando sobre una inminente “crisis de liquidez” del Estado, que ya enfrentaba problemas para pagar sus obligaciones.
Ese anuncio fue calificado como precipitado, según coincidieron múltiples economistas en aquel momento; sin embargo, fue el preludio de lo que ocurriría solo dos años después, ya durante el gobierno de Carlos Alvarado (2018-2022).
A finales del primer año de ese gobierno, Hacienda tuvo que activar el financiamiento de emergencia conocido como las “Letras del Tesoro”, para obtener liquidez por medio del Banco Central y hacer frente a sus obligaciones.
Fue una especie de salvavidas que se aplicó, como mecanismo de última instancia, mientras se terminaba de aprobar la reforma fiscal de aquel año, que no solo incluyó más impuestos sino que agregó restricciones al gasto público, incluida la regla fiscal, para limitar el crecimiento de los presupuestos del Gobierno en relación con el estado de la economía y de la deuda pública.
Todo ello se empezó a aplicar a partir de 2019, junto con una postura fiscal más restrictiva primero en la administración Alvarado y, más recientemente, en la del actual presidente Rodrigo Chaves (2022-en curso).
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¿Es realmente un techo?
¿Se puede realmente decir que la inversión del Estado costarricense llegó a tocar techo?
Depende de cómo se mire la cuestión.
Gracias a la aprobación de la reforma fiscal de 2018, el Ejecutivo hoy recibe más de los recursos que necesita para sufragar todos sus gastos (con excepción del pago de la deuda pública) sin tener que recurrir a más endeudamiento.
Incluso, el país ha registrado superávits primarios (diferencias positivas entre ingresos y gastos sin contar el pago de intereses) en los últimos dos años y medio, luego de más de una década.
Estos registros favorables han sido de ¢927.391 millones al cierre del año 2022; ¢729.712 millones al cierre de 2023 y ¢450.714 millones hasta junio de este 2024. Solo esta última cifra representa la totalidad del presupuesto del MOPT en 2024, para ponerla en contexto.
Algunas personas podrían plantear que entonces no se ha tocado el techo de la inversión pública, porque ese dinero “extra” sigue disponible. Sin embargo, cuando se contempla el pago de la deuda pública, el panorama cambia significativamente.
La diferencia negativa entre ingresos y gastos del Gobierno Central, una vez que se contempla el pago de intereses y de amortizaciones, fue de ¢1,1 billones en 2022; ¢1,5 billones en 2023; y ¢714,622 millones hasta el cierre del primer semestre de este 2024.
Este es el factor que continúa estrujando el gasto público.
En otras palabras, hay dinero para pagar las funciones actuales del aparato estatal e incluso un poco más; pero el Gobierno también tiene cuentas por saldar y se tomó la decisión política de empezar a pagarlas, para evitar un colapso como el de los años ochenta. Además, el margen “extra” de recursos es limitado y no llega a representar ni una décima parte del presupuesto general del Gobierno.
Según el ministro de Hacienda, Nogui Acosta, Costa Rica hoy experimenta un choque similar al de una familia que vivió por muchos años un estilo de vida más acomodado a costa de tarjetas de crédito. En una reciente entrevista con EF, el jerarca aseguró que el país vivió muchos años “por encima de sus posibilidades” y hoy se discute sobre la continuidad de un contrato social que realmente “no se puede financiar” con la capacidad de las arcas estatales.
Acosta ha sido protagonista del cambio de trayectoria fiscal costarricense de los últimos seis años.
Es uno de los pocos funcionarios del actual gobierno que también participaron en el anterior. Durante la administración del expresidente Carlos Alvarado, fue viceministro de Hacienda y uno de los principales negociadores de la reforma tributaria aprobada en 2018. Ahora, en la administración del presidente Rodrigo Chaves, es el jerarca hacendario titular y el principal defensor de las restricciones presupuestarias.
Un futuro sin diseño
Hacer que las cuentas de una institución o un conjunto de instituciones encajen y queden en números verdes es, en el papel, una maniobra sencilla.
Generalmente, basta con aumentar las fuentes de ingresos o con reducir las prestaciones de sus servicios. Lo difícil, sin embargo, son las implicaciones sociales y políticas.
En los últimos años, el Ejecutivo aumentó sus ingresos a través de la reforma fiscal de 2018, cuyo efecto se empezó a sentir hasta dos años después por la pandemia del coronavirus.
Asimismo, las instituciones estatales se han sometido a recortes y frenos presupuestarios, los cuales se han trasladado a sus servicios de diversas maneras.
Sin embargo, ese proceso de reestructuración ha sido desordenado.
Según el ministro Acosta, la situación actual implica la necesidad de una reforma del Estado como lo conocemos. Desde su punto de vista, se debe discutir “qué cosas tiene que proveer el Estado y qué cosas no”: una situación urgente, porque “nadie quiere pagar más impuestos”.
“Si empezáramos a pensar que somos un Estado pequeño, con una capacidad de financiamiento muy baja, deberíamos empezar a pensar cuál es el contrato social que podemos financiar y al cual podemos aspirar, cuando tengamos más espacio. Pero no, las demandas son: ‘páguele a la Caja’, ‘8% (del PIB) para la educación’... y no se puede... No tenemos la capacidad de hacer eso”, comentó en su conversación con EF.
No obstante, esa gran discusión nacional no parece iniciar y los presupuestos públicos más bien se han ido achicando a la fuerza. Recién este 20 de agosto, la Defensoría de los Habitantes advirtió de que al menos cinco ministerios (Educación, Vivienda, Ciencia, Obras Públicas y Salud) recibirán menos dinero en 2025 del que percibieron en 2019. Desde el punto de vista de la institución, esto va en contra de la propia Ley 9.635 (que obligaba a preservar los presupuestos hasta el momento de la aprobación de la norma) y en contra del “principio de progresividad de los derechos humanos”.
La postura de Acosta la comparte, solo parcialmente, el economista y coordinador del Observatorio Económico y Social de la Universidad Nacional (OES-UNA), Fernando Rodríguez.
Él también piensa que el dinero que actualmente percibe el fisco es insuficiente para que el Estado mantenga sus servicios actuales; pero, a diferencia del jerarca de gobierno, considera que sería más importante buscar más recursos para el Estado en lugar de reducir su funciones. A fin de cuenta, señaló, muchas de esas funciones son cruciales y ya se enfrentan a situaciones deficitarias en relación con sus necesidades, como pasa en campos como el educativo, el judicial y muchos otros.
“La visión de Nogui (Acosta) es ‘ajustemos la oferta de servicios a lo que la gente está dispuesta a pagar’, pero yo creo que eso nos va a terminar empobreciendo, y por eso preferiría sincerarme con la gente y decirle ‘hay que pagar más para poder cubrir lo que me está exigiendo“, afirmó el académico, que además fue viceministro de Hacienda.
“Yo creo que la gente no ha querido pagar lo que le ha pedido al Estado que le dé como servicios y, en ese sentido, la clase política ha sido muy displicente en no resolver esa contradicción“.
Pero, ¿hay margen para exigir más dinero a la población? Acosta no se fía de la viabilidad política y social de esa maniobra, y las encuestas de opinión pública le respaldan.
Rodríguez, por su parte, recordó que en Costa Rica se cobra una tasa del 13% por concepto de impuesto al valor agregado (IVA), cuando en países desarrollados se llega hasta un 25% y en Latinoamérica el promedio es de un 16%. “Podríamos subirlo por lo menos a un 15% y darle al Estado lo que necesita para poder actuar, para darle plata a educación sin tener que llenar el vacío con más deuda”, subrayó.
Sin embargo, la sociedad costarricense ha sido históricamente reacia a discutir sobre transformaciones en materia fiscal. Usualmente, estas discusiones se han planteado hasta la aparición de una crisis fiscal, o la inminencia de una en el horizonte, tal como reflejan el archivo histórico y múltiples investigaciones académicas que se han realizado sobre el tema.
Reformas sin avance
A pesar de que el Ejecutivo ha descartado crear nuevos tributos, sí ha impulsado algunas iniciativas tendientes a aumentar los ingresos del Estado.
Entre ellos, presentó a la Asamblea Legislativa una reforma al impuesto sobre la renta, para establecer un único cobro por todas las ganancias personales; así como un plan para eliminar algunas exoneraciones fiscales. Estos planes, según el gobierno, mejorarían la eficiencia en el cobro de los tributos; pero ninguno ha avanzado lo suficiente para su aprobación hasta el momento.
Por otra parte, el Ministerio de Hacienda continúa en el proceso de implementación de los nuevos sistemas tributarios y aduaneros del proyecto “Hacienda Digital”, mediante el cual se pretenden mejorar las condiciones para el cumplimiento de los contribuyentes y para su fiscalización, a través de un financiamiento por $156 millones provenientes del Banco Mundial. Sin embargo, el nivel de avance de este plan aún no llega al 20%, según sus propios responsables.
Por otra parte, sí se han aprobado reformas para reducir el cobro del impuesto a la propiedad de vehículos, que se cobra cada año como parte del marchamo. Además, se disminuyó la capacidad del Ministerio de Hacienda de cobrar tributos sobre ganancias generadas por contribuyentes costarricenses en el extranjero, usando recursos obtenidos localmente, por medio del plan para salir de la lista negra de la Unión Europea.
Según dijo Acosta en su momento, estas decisiones pudieron haber respondido a una falsa sensación de “bonanza” por la estabilización de las cuentas del Gobierno Central en los últimos años.
El ministro también dijo a EF que, desde su punto de vista, es probable que el Gobierno deba continuar tomando medidas de constricción por al menos los dos años que quedan del actual gobierno y otros dos más después de esta administración. No obstante, esto podría variar según el rumbo de las finanzas públicas en los próximos años, difícil de prever. Además, está el límite que ya de por sí impone la realidad de los ingresos del Gobierno Central, los cuales ahora mismo sirven para sufragar el estado actual de las instituciones y poco más que eso.
Sobre este último punto, Rodríguez señaló que la escasez de fuentes de ingresos para el Gobierno ha sido la tendencia histórica de Costa Rica y que representa una barrera difícil de abordar. “Es imposible que una carga tributaria del 14% del PIB o un poco más, si contabilizo cargas sociales y otras cosas, vaya a dar los recursos suficientes para enfrentar las obligaciones actuales y sobre todo las que se vienen para adelante”, concluyó.
