Antes de 1990, las bolsas de comercio se debían autorregular con base en reglamentos emitidos por las propias bolsas y aprobados por el Banco Central, que las debía vigilar, según lo establecido en unos pocos artículos en el Código de Comercio. En ese año se promulgó la primera ley de mercado de valores en Costa Rica, que reguló en forma adecuada y separada a las bolsas de valores. Se dejó la exigua normativa en el Código de Comercio para las bolsas de comercio, incluida la vigilancia del Banco Central, normativa que hoy sigue vigente.
Con esa legislación de 1990, la Bolsa Nacional de Valores (BNV), creada como una bolsa de comercio en 1976, se transformó jurídicamente en lo que ya era de hecho, una bolsa de valores. Pasó de la autorregulación a estar sometida a una mejor y más completa legislación, y a ser regulada y supervisada por un ente estatal especializado, hoy en día la Superintendencia General de Valores (Sugeval).
La negociación de los títulos valores (bonos, acciones, certificados, etc.) quedó reservada para las bolsas de valores, mientras que la de otros bienes distintos a los títulos valores (productos o contratos sobre bienes agrícolas, minerales, inmuebles, muebles, etc.) para las bolsas de comercio.
Error en 1990
Viendo hacia atrás lo que se hizo y se dejó de hacer en 1990, probablemente se cometió un error al no dotar a las bolsas de comercio de una mejor legislación. Hoy se debería dictar a las bolsas de comercio una ley adecuada, completa y moderna, similar a la de las bolsas de valores, guardando las debidas diferencias porque tienen objetos distintos.
Se mejorarían los mercados bursátiles. Ese tipo de legislación fortalecería el funcionamiento, la confianza y la protección al inversionista en las bolsas de comercio, porque su normativa tendría una base jurídica más amplia, sólida y segura. Beneficiaría al sistema bursátil en general, incluidos los mercados de valores, al reducir el incentivo al inconveniente arbitraje regulatorio derivado de la diferencia en la regulación y supervisión actual de los dos tipos de bolsas, y disminuiría las posibilidades de que problemas en uno de los mercados contaminen al otro.
Estos efectos positivos se acentuarían si la ley también unifica la supervisión y regulación de las dos clases de bolsas en una sola entidad estatal, que debería ser la Sugeval por la experiencia y el conocimiento que ha acumulado en varias décadas de supervisión bursátil de valores, que sin mucha dificultad podría aplicar a las bolsas de comercio.
La Sugeval, que debe mejorar en algunos aspectos, es la mejor opción entre las relevantes y podría coordinar eficientemente la regulación y supervisión de ambas figuras bursátiles, lo que hoy no ocurre. También podría mantener a los inversionistas y a otros participantes de los distintos mercados adecuadamente informados sobre lo que ocurre y lo que se puede y no se puede hacer en cada uno de ellos o entre ellos. Se evitarían las confusiones que hoy pueden darse debido a esa ausencia de coordinación e información.
Mayor solidez y seguridad jurídica
La ley de mercado de valores vigente tipifica cuáles actuaciones se consideran faltas a la normativa que deben ser sancionadas y las sanciones aplicables. En cambio, la regulación de las bolsas de comercio, basada en el exiguo articulado del Código de Comercio, no puede regular ese tema de una forma jurídicamente correcta, porque ese Código no contiene una tipificación de las faltas y sus sanciones.
Las sanciones tienen reserva de ley, según lo dispone la Constitución en su artículo 39: “[a] nadie se le hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior…” (el subrayado no es del original). Por lo tanto, las sanciones no se pueden establecer solo por reglamento ni siquiera cuando ese reglamento esté aprobado por el Banco Central. Se requiere que tengan como base una ley que contenga una tipificación clara y precisa de las conductas sancionables y las sanciones a aplicar a cada falta y quién las puede imponer.
Por ausencia de esos requisitos, la Sala Constitucional declaró inconstitucionales normas legales y reglamentarias con base en las que la BNV impuso sanciones hace varios años (véase, por ejemplo, la sentencia 5408-97 de la Sala Constitucional). Se anularon las sanciones a las faltas y, aunque las fallas legales no eran de su autoría, la BNV debió pagar indemnizaciones.
No debemos desaprovechar esas lecciones. Existen antecedentes suficientes para suponer que las sanciones que lleguen a aplicar las bolsas de comercio pueden ser anuladas por los Tribunales de Justicia si algún sancionado acude a la Sala Constitucional y alega que su castigo está basado en reglamentos inconstitucionales por no tener la base legal exigida. Lo anterior es una poderosa razón para justificar una mejor ley para las bolsas de comercio.
Necesidad de una adecuada supervisión. Según lo que dispone el Código de Comercio, las bolsas de comercio están sometidas a la “vigilancia” del Banco Central y se rigen por la autorregulación. Sin embargo, el Código de Comercio no le da al Banco las potestades legales para efectivamente regular y supervisar esas bolsas, como las que sí tiene por su ley la Sugeval en el caso de las bolsas y los mercados de valores. El Presidente del Banco Central en reciente entrevista en El Financiero manifestó su preocupación por la autorregulación. Dijo: “La vigilancia [del Banco Central a las bolsas de comercio] no tiene potestad sancionatoria” y añadió “el incentivo para que el consumidor financiero no esté adecuadamente protegido lo tenemos cuando el que hace el reglamento es la otra parte (la bolsa de comercio)”. Abogó por una mejor ley para las bolsas de comercio.
Por ello, una nueva ley de bolsas de comercio también debe disponer un ente estatal, como la Sugeval, con las suficientes atribuciones para la buena regulación y supervisión de esas bolsas, en particular, en cuanto al régimen sancionatorio. Sin ello, la protección a los inversionistas y otros participantes en esas bolsas se puede percibir como débil y con poca seguridad jurídica y afectar la confianza en sus mercados y, por posibles contagios, también incidir sobre los otros mercados.
Mantener la separación de los mercados. La nueva legislación debería mantener y fortalecer la sana separación entre los mercados de las bolsas de comercio y los de valores, con puestos de bolsa y otras figuras de intermediación especializados en el objeto de cada uno de ellos. Asimismo, sería conveniente promover una verdadera concurrencia de suficientes ofertas y demandas en cada uno de esos mercados, para que puedan brindar una mejor formación de precios y buen suministro de liquidez, con abundante información y transparencia.
Una ley que brinde a las bolsas de comercio una mayor solidez y seguridad jurídica sería una considerable mejora en el funcionamiento de nuestro sistema bursátil, que aumentaría la contribución de las bolsas al desarrollo de la economía nacional.
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El autor es el presidente de la junta directiva de la Bolsa Nacional de Valores y expresidente del Banco Central de Costa Rica.
