EscucharEn vista de la reciente cobertura mediática al proyecto de ley bajo el expediente legislativo 21420: Ley Nacional para el Desarrollo, Fomento y Gestión de las Alianzas Público-Privadas, mucho se ha debatido sobre nuevas herramientas para potenciar realmente los esquemas de asociación público-privada en Costa Rica.
Actualmente, el deterioro de las finanzas públicas, la falta de experticia en el sector público y el complejo entramado normativo para ejecutar proyectos de gran envergadura, se confabulan en contra de que el desarrollo de proyectos venga solo como iniciativa estatal. Interesa entonces analizar las principales ideas expuestas por este proyecto de ley, para desvelar oportunidades de mejora o bien confirmar si por su medio se solucionan los temas gruesos que a la fecha nos tienen postrados ante un importante rezago en infraestructura en general.
El proyecto busca canalizar en una sola ley los aspectos generales de las alianzas público-privadas (APP), con la intención de centralizar en una normativa, gran parte de la regulación aplicable y de esta forma propiciar mayor apetito de inversión por actores del sector privado. Destacan dos ideas centrales: la incorporación de disposiciones básicas tales como definiciones, procesos de selección de APPs, contenido mínimo de dichos contratos, entre otros y, por otra parte, el establecimiento de un “banco” de proyectos de APP con enfoque de corto, mediano y largo plazo.
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En cuanto a las disposiciones básicas anteriormente citadas, muchas ya se encuentran reguladas en el ordenamiento jurídico costarricense y, por tanto, no se vislumbran elementos de innovación que en realidad pudieran gatillar movimientos importantes. Aspectos como las definiciones planteadas el proyecto de ley ya han sido abordadas en el Decreto Ejecutivo 39965-H-MP, Reglamento para los Contratos de Colaboración Público Privada, donde se define el concepto de “contrato APP”.
En lo referente a procedimientos de selección de APPs, el proyecto distingue entre la iniciativa pública y la iniciativa privada. Menester es recordar que el Decreto Ejecutivo 31836-MOPT, Reglamento de los Proyectos de Iniciativa Privada de Concesión de Obra Pública o Concesión de Obra Pública con Servicio, ya regula el procedimiento a aplicar para iniciativas privadas, además de forma bastante similar a lo que se indica en este expediente. En lo que respecta a la iniciativa pública, existe regulación sustancial ya vigente. La normativa orientadora, es el Reglamento para el Sistema Nacional de Inversión Pública, cuya finalidad es orientar y ordenar los procedimientos de inversión pública (“Reglamento SNIP”). Finalmente, en lo que concierne al contenido mínimo de los contratos APP, al menos para infraestructura, su contenido ya se encuentra regulado por Ley General de Concesiones y Servicios Públicos y su reglamento, así como en el Reglamento para los Contratos de Colaboración Público Privada anteriormente citado. Así las cosas, salta a la vista que mucho del contenido propuesto por el proyecto de ley ya existe actualmente en el ordenamiento jurídico y, por consiguiente, el efecto potenciador para nueva infraestructura bajo esquemas APP, no queda del todo claro.
En lo que respecta a la propuesta de crear una cartera de proyectos APP, el texto indica que la administración pública deberá contar con un inventario de proyectos segmentado en necesidades de corto, mediano y largo plazo en páginas electrónicas y bases de datos públicas de cada administración. Asimismo, podrá cada administración celebrar convenios de cooperación con otras dependencias con el fin de generar propuestas conjuntas. Esta propuesta, podría llegar a tener un efecto dinamizador en la atracción de mayor inversión privada, en el tanto contenga una metodología para priorizar proyectos APP.
Actualmente, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos regula que todo presupuesto público responde a planes operativos institucionales de mediano y largo plazo, según el Plan Nacional de Desarrollo establecido por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Según se indica en el Reglamento a la ley (SNIP), dicho plan es un marco orientador que establece las prioridades, objetivos y estrategias de acción para promover el desarrollo del país. Bajo el mismo reglamento, el artículo 8 asigna al sector público, la tarea de definir y gestionar un portafolio de inversión pública de mediano y largo plazo, el cual deberá ser presentado anualmente al Mideplán. Los proyectos en este portafolio se desarrollan con base en los lineamientos establecidos por el Reglamento SNIP, que hoy es la normativa orientadora para todo potencial proyecto de infraestructura pública, incluyendo las APP.
El Reglamento SNIP segmenta el ciclo de vida de un proyecto en tres fases, pre-inversión, inversión y post inversión. La fase de pre-inversión, se compone por las etapas de idea, perfil, prefactibilidad y factibilidad, que para el objeto de este análisis, merece de especial atención la etapa de prefactibilidad. El reglamento la define como la etapa donde se profundiza en el estudio de aspectos técnicos, económicos, entre otros, para el estudio de alternativas definidas y recomendadas por la etapa de perfil. En esta fase se recopila información de origen primario, incluyendo estudios de campo y estudios específicos. De conformidad con el lineamiento metodológico para optar por la modalidad de Contratación de Asociaciones Público-Privadas elaborado por el Ministerio de Hacienda, es en esta etapa donde se define si un proyecto es elegible mediante un esquema APP.
Se confirma que la normativa vigente ya contempla, tanto la creación de un banco de proyectos de inversión pública como una metodología para proyectos de inversión pública, no obstante, existen elementos rescatables en torno a la idea del banco de proyectos planteado por el proyecto de ley. Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de cada dos dólares destinados a infraestructura en América Latina se malgasta y alrededor del 1% del PIB regional podría ahorrarse en sobrecostos y retrasos.
Indica el BID que una de las claves para mayor, más eficiente y sostenible participación del sector privado, pasa por generar una cartera de proyectos que atiendan a los intereses de la población. Dicho organismo concluye que existe un enorme déficit de estrategias de priorización que permitan accionar proyectos APP. Según el reporte del Economist Intelligence Unit, Perú lidera la categoría de planificación de proyectos APP en América Latina, destacándose sus metodologías de priorización de proyectos para APPs. Como resultado, en 2023 y 2024, Perú ha concesionado mediante APP 26 proyectos con una inversión que asciende a los $8.408 millones. No cabe duda de que agregaría valor, definir estrategias de priorización para una cartera de proyectos APP en el país.
En conclusión, siendo que la mayoría del proyecto de ley ya existe en nuestro ordenamiento, no se vislumbra que pueda tener un efecto de potenciamiento para el desarrollo de nuevos proyectos APP. A pesar de ello, merece la pena explorar el mejor esquema para integrar una metodología de priorización de proyectos APP en nuestro ordenamiento. De conformidad con la metodología de priorización multisectorial de proyectos APP establecida por el BID, una APP primero debería de ser examinada mediante criterios de elegibilidad, y una vez superada esta etapa, valorado por criterios de priorización.
Si bien el análisis de elegibilidad ya se realiza como parte de la etapa de prefactibilidad, es lo cierto que no existe una metodología para la priorización de proyectos APP. A la luz de las ideas planteadas por el proyecto de ley que se comenta, sería más efectivo reformar el actual Reglamento SNIP para que segmente el banco de proyectos en obra pública tradicional y por otra parte proyectos APP. A su vez, siendo que el Ministerio de Hacienda estableció el marco metodológico para determinar sobre la elegibilidad de las APP, sería pertinente que establezca los criterios de priorización para proyectos APP. De esta forma, al analizar la prefactibilidad de una APP, necesariamente se podrá comparar con otros proyectos APP que existan en esta cartera administrada por Mideplán.
El autor es gerente de EY Law.
