EscucharLa usura se define como el “interés excesivo en un préstamo”, según el Diccionario de la Lengua Española, y usurero es aquel que “obtiene lucro desmedido” en ciertos negocios. La connotación negativa de estos términos explica las razones por las cuales se aprobó, en junio de 2020, la Reforma a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Nº 9859), mejor conocida como la “ley de usura”.
Uno de los principales cambios introducidos en la legislación fue la adición del artículo 36 bis, el cual estableció un límite a la tasa de interés anual que pueden cobrar las personas físicas o jurídicas que otorguen financiamiento a un tercero para operaciones financieras, comerciales y microcréditos. En otras palabras, se puso un tope al cobro de intereses que se consideraban desproporcionados.
La iniciativa tuvo detractores desde un principio, quienes argumentaron que esta causaría un efecto de exclusión financiera porque los intermediarios ya no podrían aceptar a ciertos clientes que presentaban un mayor nivel de riesgo, que antes se compensaba con el cobro de tasas más altas.
Según los críticos de la reforma –incluyendo a las cámaras bancarias y a la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef)– aquellos segmentos vulnerables, a los que típicamente se les cobraba más por los créditos, ya no serían rentables para la banca. Por ende, tendrían que buscar financiamiento en el sector informal, el cual es más riesgoso, ya que puede ser a través de estructuras criminales.
Cinco años después de aprobada la reforma, el debate continúa: mientras sus promotores aseguran que la ley efectivamente ha logrado proteger a los consumidores contra la usura, otros sostienen que el tope a las tasas de interés excluyó a ciertos grupos del mercado de crédito y los llevó a engrosar la demanda potencial de los prestamistas informales, como los llamados “gota a gota”.
“La actual metodología para fijar las tasas máximas de interés no permite bancarizar a los grupos que han sido excluidos por la reforma, por representar mayores riesgos de impago. Esto ha provocado el crecimiento de la banca informal, con todo el problema asociado sobre la legitimación de capitales y el incremento en la violencia e inseguridad ciudadana”, advierte el estudio Impactos económicos y sociales de la fijación de topes máximos a las tasas de interés en Costa Rica, realizado por el economista Edgar Robles y publicado por la Academia de Centroamérica, con el patrocinio de Banco Promérica.
Tras la presentación de dicho estudio, el pasado 18 de junio, resurgieron posiciones encontradas a favor y en contra de la ley.
“Me parece que, desde el punto de vista de la política pública, debería eliminarse la ley de usura o en todo caso levantarse el techo fijado a las tasas de interés”, dijo el economista Rodrigo Cubero, quien era presidente del Banco Central de Costa Rica (BCCR) cuando se aprobó la reforma en la Asamblea Legislativa.
Por el contrario, el economista Ottón Solís aseveró que “la tasa de interés máxima establecida de acuerdo a la ley sigue siendo excesivamente elevada”. “Si la ley ha inducido a que los emisores de tarjetas excluyan a las personas más pobres, en buena hora. Pagar esas tasas para consumir o para invertir es una ruta directa a la ruina”, añadió el excandidato presidencial.
Las evidencias
La reforma de 2020 determinó que la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) debe realizar, anualmente, un estudio que determine los impactos de las disposiciones contenidas en los nuevos artículos de la ley.
El último informe elaborado por la entidad, a diciembre de 2024, confirma que el Sistema Financiero Nacional regulado ha cumplido con adaptarse a los límites establecidos por la Tasa Anual Máxima (TAM) definida por el BCCR en cada semestre.
Las tasas máximas se redujeron en forma sucesiva desde el segundo semestre de 2020 hasta el segundo semestre de 2022, tendencia generada por la disminución del conjunto de tasas activas del mercado financiero. En 2023 y 2024 esa tendencia se invirtió y se produjeron cuatro aumentos de las tasas en colones, mientras que en dólares se presentaron tres aumentos y, en el último cálculo, una reducción. Estos movimientos responden a los cambios en la política monetaria del BCCR.
Con respecto a las posibles consecuencias, el informe señala que hubo reducciones en el número de operaciones colocadas, desde meses previos de la entrada en vigencia de la ley y hasta dos años posteriores. Esa reducción se produjo, principalmente, en productos como las tarjetas de crédito, un instrumento que por su naturaleza (tasas más altas que un préstamo de vivienda, por ejemplo) es objeto de regulación para la ley de usura.
Sin embargo, la Sugef reconoce que “la exclusión financiera como efecto de la entrada en vigor de la Ley tiene diferentes matices y es un fenómeno profundo y complejo de medir”.
Tal como lo indica el informe, una forma de analizar el fenómeno de la exclusión financiera es a través de la variación en el número de deudores desde su entrada en vigencia.
En este sentido, se observa que el número de deudores crecía a tasas considerables en años previos a la reforma. En 2019, antes de su implementación, se produjo una desaceleración y luego, en 2020 y 2021, experimentó reducciones del 2,9% y el 0,6%, respectivamente.
Si bien esta reducción coincidió con la entrada en vigencia de la reforma, el mismo informe aclara que ese bienio fue afectado por la pandemia de Covid 19 y una desaceleración crediticia que también pudieron influir. Es decir, la crisis sanitaria y sus efectos socioeconómicos enturbiaron el análisis y no permitieron ser categóricos con cuáles fueron las razones de esa disminución.
Ya en 2023 se observa un crecimiento de 3,66% en la cantidad de deudores y la tendencia parece haber continuado en 2024, aunque el informe de la Sugef no incluye los datos hasta diciembre de este año.
Al revisar la variación por segmentos de la cartera de crédito, el informe señala que solo pueden asociarse con exclusión financiera las disminuciones de deudores de tarjetas de crédito en los años 2020 y 2021, así como la reducción de deudores de consumo en el 2020. Las demás variaciones negativas son de menor cuantía y corresponden a segmentos en los cuales no es de esperar la exclusión por precio.
“A nivel de operaciones, si se analiza la colocación de nuevos créditos por período, resulta evidente que el efecto de largo plazo de la ley afecta específicamente al segmento tarjetas”, dice el informe.
La caída en la cantidad de nuevas operaciones y sus deudores en tarjetas de crédito se inició desde finales del 2019, alcanzando la variación interanual más negativa en el tercer trimestre de 2020 (-46,07%).
“El techo que se estableció en las tasas de interés es tan bajo que generó un problema de exclusión financiera, porque hizo que ya no resultara rentable para los bancos prestar a algunos segmentos de la población”, aseguró Cubero.
Según el economista, la entrada en vigencia de la ley motivó que muchos bancos realizaran estudios para determinar cuáles tarjetas dejaban de ser rentables con las nuevas tasas.
“Muchas cuentas de tarjetas de crédito fueron cerradas y eso afectó a miles de personas. Esto implica que no solo se dejó de consumir, sino que también se dejó de producir, porque muchos de los que tenían tarjeta no la usaban solo para crédito de consumo, sino también para financiar operaciones pequeñas, como en el caso de los microempresarios”, añadió.
Sin embargo, la Memoria Anual 2024 del BCCR indica que la tendencia cambió en los últimos años: la cantidad de tarjetas de crédito creció en 271.690 unidades (+9,6%) en relación con el 2023 y superó en 380.000 unidades a la cantidad informada en el 2019, previo a la reforma de la ley.
Los excluidos
A juicio de Cubero, “los primeros excluidos son aquellos segmentos que tienen necesidad de créditos relativamente pequeños, que se vuelven más costosos por cada colón prestado, porque hay costos fijos en hacer el estudio para determinar si el crédito es viable o no. Segundo, los que no tienen un buen historial crediticio. Tercero, las personas o empresas que no tienen buenas garantías”, aseguró.
El informe de la Sugef indica que la exclusión toma dos formas básicas: deudores que tenían acceso al crédito y lo perdieron debido a que la tasa no compensa el riesgo, y deudores nuevos que no pueden acceder al crédito porque la entidad se vuelve más rigurosa con los requisitos de admisibilidad.
Después de analizar varios grupos, la entidad concluye que las salidas de aproximadamente 30.000 deudores excluidos en junio de 2020 y otros 6.000 en abril de 2021, son las que se pueden asociar directamente a la entrada en vigor de esta ley. Sin embargo, no se puede obviar el posible efecto de la pandemia durante ese periodo.
“La mayor proporción de salidas de tarjetahabientes de menor riesgo en el periodo posterior a la Ley 9859 llama la atención, dado que los deudores de menor riesgo son los que más aumentaron su peso relativo dentro del conjunto de deudores que salen de cartera (15 puntos porcentuales). La pregunta que surge es por qué sacar de cartera deudores de bajo riesgo y la respuesta más directa es: porque no generan negocio a la entidad financiera”, subraya la Superintendencia.
Según el informe, uno de los posibles factores de exclusión es que la ley prohíbe deducir de la planilla las cuotas de los créditos, cuando el ingreso remanente del deudor resulte menor que el salario mínimo inembargable establecido en el Código de Trabajo.
“El impedimento de aplicación de deducción de planilla al monto de salario mínimo inembargable, el cual es similar al promedio del ingreso familiar neto del primer quintil de la población, conlleva a valorar a este tipo de deudor como uno de mayor riesgo de crédito. Esta prohibición se constituye en un elemento que genera menor disposición de los oferentes a conceder crédito a un conjunto de deudores de bajos ingresos”, explica el documento.
La Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), estima en 365.000 hogares el número del primer quintil de ingreso. Si se considera que cada hogar de estos usualmente solo tiene un generador de ingresos, el número de deudores excluidos por esta vía sería aproximadamente esta misma cantidad, según la Sugef.
El documento también señala el cierre de posibilidades de acceso a créditos para deudores que aún no tienen operaciones activas, esto por falta de referencia de capacidad de pago en historial crediticio que los hace más riesgosos, así como deudores a quienes se les cierra la posibilidad de acceso a instrumentos de crédito que anteriormente poseían. Por admitir una menor cantidad de nuevos deudores de tarjeta, se estima que la exclusión es de aproximadamente 100.000 menos nuevos deudores por año.
Sin embargo, hay que tomar en cuenta que en 2024 hubo más deudores ―incluidos los de tarjetas― que antes de que entrara en vigencia la ley de usura.
El “gota a gota”
No existe evidencia de que la exclusión estimada se tradujera en una mayor demanda de créditos “gota a gota”, pero los datos del Organismo de Investigación Judicial (OIJ) pueden dar una pista: la cantidad de denuncias por extorsiones relacionadas con préstamos informales se han incrementado de manera significativa, pasando de 47 en 2020 a 428 en 2024.
María José Rodríguez, socióloga de la Oficina de Planes y Operaciones del OIJ, realizó un estudio a partir de 1.416 denuncias presentadas entre 2019 y 2023 y entrevistó a una muestra de 95 personas denunciantes.
El 74% de ellas habita en San José, mayoritariamente en distritos como Pavas, Desamparados y Catedral, que albergan a poblaciones de bajos ingresos según la ENAHO.
Al preguntarles por qué optaron por un crédito informal, el 40% respondió que lo hizo porque le urgía el dinero para atender alguna emergencia (por ejemplo, por motivos de salud o pago del alquiler de su vivienda) y sabía que el trámite en la banca formal le tomaría más tiempo.
Mientras tanto, un 32% alegó suponer que no sería sujeto de crédito porque tenía su expediente crediticio “manchado”, usualmente por deudas pendientes. Otras asumieron que no les aprobarían un préstamo formal porque no tenían un trabajo estable ni un historial crediticio.
Solo un 14% dijo que, antes de acudir al prestamista, había gestionado la solicitud en la banca formal y les fue negada por su nivel salarial.
Otro hallazgo es que el 65% de los entrevistados ya había utilizado créditos informales antes de haber sido víctimas de extorsión. Si bien estos préstamos no están regulados, Rodríguez aclaró que no constituyen un delito per se.
“Los préstamos informales se ofrecen por diversos medios y usualmente las condiciones de pago solo se dicen verbalmente, no hay un documento formal de respaldo. Algunos prestamistas cambian esas condiciones de repente e incrementan los intereses de manera antojadiza, hasta que la persona llega a un momento en que no puede pagar y empiezan a extorsionarla, allí es cuando se configura un delito”, explicó.
La socióloga señaló que ninguna de las personas entrevistadas mencionó la ley de usura y no es posible determinar con certeza si los cambios en la legislación aumentaron su exposición a los prestamistas informales.
“La criminalidad ha aumentado en todas las áreas, lo cual no puede ser atribuido a esta ley”, dijo Ottón Solís.
Otro aporte sobre este tema es la Encuesta sobre cultura financiera de los costarricenses, realizada por el Centro Internacional de Política Económica (CINPE), de la Universidad Nacional (UNA).
La encuesta fue aplicada a 1.705 personas, de las cuales, el 80,88% indicó que nunca ha recibido educación financiera y el 5,34% afirmó que ha recurrido a préstamos “gota a gota”.
A estas personas se les preguntó el motivo por el cual acudieron a préstamos informales y el 20% indicó que había perdido su categoría crediticia por impago en el mercado financiero formal”. Además, un 17,58% respondió que no podía acceder al mercado financiero regulado.
Solamente el 1% dijo que perdió su crédito o tarjeta producto de la regulación de las tasas de usura.
“Este factor es claramente muy pequeño y no es la causa de la creciente informalidad crediticia. Es notable destacar que un porcentaje significativo del 45,05% de los encuestados expresó otros motivos para su endeudamiento. Al ser consultados sobre estos motivos, la mayoría señaló que buscaban la obtención de fondos con mayor facilidad y rapidez, motivados por situaciones de emergencia o urgencia”, dice el estudio.
Según el economista Leiner Vargas, autor del estudio, la escasa educación financiera en el país es uno de los factores que favorecen el crecimiento del mercado “gota a gota”.
El balance
Entonces, ¿la “ley de usura” protegió a los consumidores o los excluyó?
Según el informe de la Sugef, la entrada en vigencia de la ley provocó que las entidades se volvieran más rigurosas con la concesión de nuevas operaciones de tarjeta de crédito a nuevos clientes, exigiendo mayor calidad crediticia durante los primeros meses. Llegado un momento y ante la dificultad para atraer nuevos clientes de buena calidad, pasaron a admitir una mayor proporción de deudores de calidad intermedia.
“Gracias a la ley ha habido una disminución significativa en las tasas de interés de los créditos y, además, se está obligando a los bancos a hacer un mejor análisis de la capacidad de pago para no prestarle a cualquiera. Prestarle a alguien que no puede pagar no solo pone en riesgo a esa persona, sino que pone en riesgo la plata de los costarricenses, porque los bancos son intermediarios financieros”, afirmó Welmer Ramos, economista y exdiputado del Partido Acción Ciudadana (PAC), quien fue el principal promotor de esta ley.
A juicio de Vargas, el balance del impacto de la reforma a la ley es positivo, aunque existen oportunidades de mejora.
“Creo que esta ley ha ayudado a ordenar el mercado financiero, facilitando una disminución del riesgo de las transacciones por parte de los oferentes, porque han podido estratificar mejor sus estrategias de riesgo. También ha contribuido al desarrollo de un mercado más profundo, particularmente en el ámbito de tarjetas, porque las entidades han dejado de competir con base en tasas y ahora vemos una competencia más enfocada en beneficios y en el servicio al cliente”, dijo el catedrático del CINPE.
Tanto Vargas como Cubero y Edgar Robles, autor del estudio de la Academia de Centroamérica, coincidieron en que un segmento afectado por la ley es el de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), por lo cual se debería considerar un aumento del tope de las tasas de interés en el sector de microcréditos.
“No percibo que la ley haya generado una exclusión financiera significativa, pero sí creo que se cometió un error al poner un techo muy bajo en caso del microcrédito porque muchos microempresarios lo necesitan como capital de trabajo. Creo que ese límite sí debería subirse para facilitarle el acceso al crédito a este segmento”, dijo Vargas.
Desde su perspectiva, el país también debe fortalecer la educación financiera, con el fin de que los consumidores aprendan a hacer un mejor uso del crédito, eviten el endeudamiento excesivo y no se conviertan en víctimas de la usura ni de la extorsión.
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