El pasado mes de febrero se cumplieron cinco años de la Ley de Creación del Fondo de Garantía de Depósito y de Mecanismos de Resolución de los Intermediarios Financieros (N° 9816), también conocida como la Ley de Resolución Bancaria, que se aprobó en 2020 con el propósito de fortalecer la seguridad del sistema financiero nacional frente a procesos de intervención o liquidación de alguna entidad supervisada.
Muy pronto se confirmó la importancia de contar con esta legislación, cuando se anunciaron las intervenciones de Coopservidores y Desyfin, ambas en 2024. Estos casos han sido pruebas de fuego para la joven ley, que estableció nuevas reglas para proteger el ahorro de los clientes de las entidades intervenidas y evitar efectos perjudiciales en la estabilidad del sistema financiero.
Como su nombre lo indica, otro objetivo medular de la ley fue crear el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), un patrimonio autónomo cuyo fin es garantizar, hasta cierto límite, los depósitos que las personas físicas y jurídicas mantengan en las entidades contribuyentes.
En buena medida, el esfuerzo para crear este fondo fue motivado por el proceso de incorporación de Costa Rica a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En su Informe sobre Gobierno Corporativo de 2020, la entidad destacó la promulgación de esta ley como un paso significativo en pos de lograr una mayor igualdad de condiciones en el sistema, al “crear un seguro de depósitos y un esquema de resolución bancaria que sea aplicable tanto a los bancos estatales como a los bancos privados”.
Antes de su implementación no existía un seguro que protegiera a los ahorrantes: solo los bancos estatales tenían la certeza de que el Estado reconocería sus depósitos en caso de la quiebra de alguna de sus dos entidades (Banco Nacional y Banco de Costa Rica).
Con este nuevo fondo, los clientes de todo el sistema de intermediación financiera (bancos, cooperativas, financieras y mutuales) se garantizan recuperar por lo menos ¢6 millones por persona.
Sin embargo, el FGD no se utilizó en el caso de Coopservidores ni en el de Desyfin, lo cual ha sido cuestionado por personas afectadas y algunos analistas. Esto es parte de las lecciones aprendidas tras las primeras implementaciones de la Ley N° 9816, como se explicará más adelante.
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Un antes y un después
La nueva ley cambió de forma drástica un proceso que antes era “terriblemente complejo”. Así lo describe Bernardo Alfaro, quien encabezó la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) en 1999 y siguió de cerca la liquidación del Banco Federado y el Banco Cooperativo, intervenidos un año antes.
“Anteriormente existía un proceso de carácter muy judicial, lo que implicaba grandes contratiempos y lo hacía muy lento, de modo que las personas afectadas debían esperar años para saber si podrían recuperar algo. No había un resolutor, sino un interventor, que tenía un campo de acción bastante reducido”, explicó.
El exgerente del BCR, Carlos Fernández, mencionó otros casos del pasado —como los de Banco Elca y Bantec— que terminaron en procesos de intervención por administración judicial, cuyos resultados no fueron positivos.
“Los resultados eran muy desfavorables para los acreedores, porque los casos se iban a los juzgados y lo que se logra recuperar por la vía judicial es muy poco. Eso no era favorable para nadie, ni para los depositantes, ni para los accionistas, ni para el sistema en general”, señaló.
Alfaro y Fernández coincidieron en que la nueva normativa permitió agilizar los procesos y reducir el tiempo que los acreedores deben esperar para ver un resultado, pues la ley establece que la resolución no podrá exceder de un año.
En su criterio, uno de los mayores aciertos de esta ley es que le otorga una participación activa a la Sugef con suficiente flexibilidad para negociar con intermediarios financieros e identificar un banco que adquiera los activos más importantes del ente intervenido y los administre.
“Cuando un banco tiene problemas, la velocidad con la que se actúe es crucial. Esto significa tomar control de la entidad, disponer de los activos, separar los activos malos de los buenos y venderlos rápidamente para entregarle su dinero de vuelta a los depositantes. La agilidad de este proceso contribuye a reducir la incertidumbre, evitar que se deteriore la confianza en el sistema y asegurar que los depositantes reciban su dinero lo más pronto posible”, aseguró el economista José Luis Arce, expresidente del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif).
Primeros resultados
Tanto en Coopeservidores como en la financiera Desyfin se aplicó el modelo de separar los activos y pasivos en dos grupos: el “banco bueno”, con elementos sanos y transferibles a otra entidad, y el “banco malo”, conformado por la cartera incobrable o deteriorada, según lo permiten las nuevas disposiciones de resolución bancaria.
En el caso de Coopeservidores, la cartera crediticia fue adquirida por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) y el Conassif aprobó recientemente constituir un fideicomiso que gestionará los activos residuales de la cooperativa, cuyo fiduciario será Banco Improsa S.A.
Los ahorrantes garantizados de la cooperativa —que representaban el 97% del total de afectados—, recibieron el 100% de sus depósitos e inversiones tras cuatro meses de haberse ordenado la intervención.
Por su parte, los ahorrantes no garantizados —que mantenían saldos superiores a los ₡6 millones— podrán completar un 63,44% de sus depósitos. Este 19 de junio, el BPDC completó una nueva fase en la entrega de esos recursos, lo que benefició a aproximadamente 5.500 personas físicas y jurídicas.
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Según Alfaro, esta solución tan pronta era impensable en el pasado. En el caso del Banco Federado —por ejemplo— se logró llegar a esa misma tasa de recuperación, pero casi 4 años después y tras un complejo proceso de subastas judiciales para vender los activos de las entidades.
En otros casos, el proceso ha sido mucho más largo. Mencionó que todavía existen activos pendientes del Banco Anglo Costarricense, intervenido en 1994.
“Me parece que el cambio es dramático. No voy a decir que es una ley perfecta, porque lo perfecto no existe, pero sí mejoró sustancialmente el proceso. Es mucho más sencillo, ágil y expedito”, dijo Alfaro, quien también fue gerente del Banco Nacional.
En el caso de Desyfin, no se logró concretar ninguna transferencia a otra entidad. La Administración de la Resolución puso a la venta diversos activos e informó que el equipo resolutor está trabajando para evitar el deterioro de la cartera crediticia, principal activo de la financiera.
Este mes de junio el Conassif aprobó un mecanismo que permitirá devolver el 100% de sus recursos a 2.989 personas con depósitos garantizados hasta por ₡6 millones (74% de los ahorrantes de Desyfin). Para el caso de los 1.031 depositantes con ahorros superiores a los ₡6 millones (26% restante), se les devolverá el 48,97% de sus depósitos sobre el exceso.
Fernández considera que la implementación de la ley en estos casos y los resultados alcanzados hasta ahora brindan confianza a los depositantes y favorecen al sistema financiero en su conjunto.
Las lecciones
A juicio de Alfaro, utilizar el Fondo de Garantía de Depósitos mejoraría de manera significativa las tasas de recuperación de cualquier proceso. Entonces, ¿por qué no se utilizó en los casos de Coopeservidores y Desyfin?
De acuerdo con información de la Sugef, la función del fondo es cubrir hasta ¢6 millones por persona en depósitos cuando una entidad financiera supervisada entra en liquidación. Según decisiones avaladas por el Conassif, en estos casos fue posible proteger a los ahorrantes sin recurrir a ese respaldo.
“El fondo está concebido como un seguro de última instancia, que protege al depositante en caso de que, al momento de resolverse la entidad, no alcance para pagar ese mínimo de ¢6 millones. En este caso, los activos cubrieron el mínimo y por lo tanto no fue necesario utilizar el seguro”, explicó Alfaro.
Desde su perspectiva, esta es una de las lecciones aprendidas: “la tasa de recuperación general sería más alta si se utilizaran esos recursos, pero eso implicaría cambiar la concepción del fondo y convertirlo en un seguro de primera instancia, de modo que se pueda pagar los ¢6 millones todos y luego empezar el proceso de resolución”.
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En opinión de Fernández, el FGD debió haberse utilizado con el fin de levantar un mayor fondeo, sumado a la venta de los activos, y así poder devolver más dinero a todos los depositantes.
Por su parte, José Luis Arce considera que el seguro fue constituido de una manera equivocada. Añadió que es un fondo muy reciente, por lo cual no tiene suficiente dinero disponible para pagar.
“En otros países, si el fondo no tiene dinero disponible, el Ministerio de Hacienda o el Banco Central lo aportan, pero en Costa Rica no es así. Un fondo de garantía de depósito sin apoyo estatal no funciona porque no le da confianza a la gente”, subrayó.
El economista considera que el fondo sí se utilizó en los casos de Coopeservidores y Desyfin, pero no se hizo de la manera adecuada.
“Cuando un banco falla y el fondo paga a los depositantes, se establece que ese fondo tiene prioridad para reclamar los activos del banco cuando se venden, porque es fundamental que el seguro se vuelva a llenar rápidamente. En este caso se le dijo a la gente que los pequeños depositantes —hasta ¢6 millones— serían los primeros en recibir su dinero, lo cual significa que sí hubo una preeminencia en el pago de esos montos. Sin embargo, en lugar de usar lo acumulado del fondo, se esperó a que alguien comprara la entidad y se le pagó al fondo con ese dinero”, dijo.
Desde el sector cooperativista, Adrián Alvarez, gerente general de Coopenae, considera que el fondo sí se utilizó y que la implementación de la nueva ley permitió conducir de la mejor manera la resolución de Coopeservidores y Desyfin.
“A mi juicio el Fondo de Garantía sí se utilizó, partiendo del principio del menor costo. El resultado para los ahorrantes de ambas instituciones fue exactamente el mismo en cuanto a la cantidad de recursos que se han devuelto y evitó un contagio innecesario sobre otros actores del Sistema Financiero Nacional”, afirmó.
Este mes de junio, Coopeservidores deberá presentar una solicitud de quiebra ante el Juzgado Concursal y los ahorrantes no garantizados de la cooperativa deberán reclamar ante ese juzgado el dinero que todavía se les adeuda.
Hacia el futuro
En criterio de Arce, uno de los errores que debe corregirse en la legislación es la creación de tres “compartimentos” que el FDG debe gestionar, como se indica en el artículo 19 de la ley.
Se trata de un compartimento formado con las contribuciones de los bancos estatales y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal; otro formado con las contribuciones de los bancos privados, las sucursales de bancos extranjeros y las empresas financieras no bancarias, y un tercero formado con las contribuciones de las cooperativas de ahorro y crédito, las asociaciones solidaristas supervisadas por la Sugef y las contribuciones de la Caja de ANDE.
En su opinión, esta segmentación carece de sentido y debilita la capacidad del FDG para cumplir su función, por lo que debería haber un único fondo al que todas las entidades contribuyan.
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Con él coincidió Alvarez. Además de eliminar esos compartimientos, señaló que es necesario capitalizar más rápidamente el fondo, considerar mecanismos adicionales de resolución y repensar los plazos establecidos para las diferentes etapas, considerando la realidad del país en cuanto a procesos concursales.
El gerente de Coopenae también destacó la importancia de seguir robusteciendo el Fondo de Garantía del Banco Central de Costa Rica (BCCR) y el Fondo de Fortalecimiento Cooperativo (FFC), del sector de ahorro y crédito.
“La reforma fue un acierto”, aseguró Rocío Aguilar, quien era jerarca de la Sugef cuando trascendieron los casos de Coopeservidores y Desyfin.
Sin embargo, reconoció que hay oportunidades de mejora en la legislación, que están plasmadas en el proyecto de ley 24.256, el cual pretende ajustar a las mejores prácticas internacionales el FGD y los mecanismos de resolución de los intermediarios financieros.
El proyecto propone cambios importantes en la Ley 9816; entre ellas otorgar competencias más amplias para el Conassif como Autoridad de Resolución, y mayor independencia y autonomía al FGD, así como la mejora de varios puntos específicos concernientes a los procesos de resolución.
Hazel Valverde, actual jerarca de la Sugef, se refirió a estas reformas en una entrevista con El Financiero el pasado mes de marzo. Desde su perpectiva, es importante incorporar los cambios que la ley requiere para darle un marco de mayor flexibilidad al proceso de gestión de la resolución.
“Deberíamos enfocarnos en que sea un proceso aún más expedito, porque los tiempos para la gente que está esperando recuperar parte de su dinero son muy importantes”, dijo la supervisora
Otro flanco débil que evidenció la experiencia con las entidades caídas fue la vulnerabilidad de las asociaciones solidaristas.
El FGD garantiza ¢6 millones por persona física o jurídica. Esto quiere decir que figuras como las solidaristas ―una persona jurídica que representa los ahorros de muchas personas físicas (incluso miles)― tiene garantizado solo esos ¢6 millones en total, sin importar cuántos asociados tenga.
De acuerdo con estimaciones de la Confederación Nacional de Asociaciones Solidaristas (Conasol) y el Movimiento Solidarista Costarricense (MSC), en conjunto, poco más de 200 asociaciones invirtieron alrededor de $125 millones (unos ¢630 millones, al tipo de cambio de junio de este año) en Coopeservidores.
Aunque cada una de estas asociaciones se registraba como un solo cliente, el dinero pertenecía a cerca de 140.000 afiliados en total. Dicha particularidad generó pérdidas más graves para quienes invertían en las entidades caídas indirectamente por medio de sus solidaristas.
Esta combinación de aciertos y puntos de mejora hacen que la ley de resolución bancaria pase con buena nota su primer gran examen. Sin embargo, no alcanza un puntaje perfecto.
