Costa Rica insiste en que el Estado sea empresario. Al menos esta fue la visión de la Asamblea Legislativa al aprobar una reforma que permite a las municipalidades crear sociedades anónimas para que actúen como una empresa pública y en asocio con el sector privado.
El pasado 18 de julio, el Poder Legislativo votó en segundo debate la Reforma Integral de la Ley N.° 8.828, Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta, del 29 de abril de 2010 (9720).
Mediante esta legislación, las municipalidades tendrán luz verde para crear un híbrido que será conocido como Sociedad Pública de Economía Mixta (SPEM).
“El tema son los nuevos esquemas que podrían ser alternativas para atender los bienes públicos de manera más eficiente”, manifestó Carlos Andrés Rodríguez, director de Incidencia Política, de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL).
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La SPEM tendría un esquema de gobernanza propio y podría incursionar en cualquier actividad empresarial como energía, gestión de residuos, transporte o plantas de asfalto, según Rodríguez. La única limitación se da con los servicios públicos de acueductos y alcantarillados, pues es un servicio social sin fines de lucro.
A pesar de que esta reforma podría dar más agilidad a los gobiernos locales, el fantasma del Estado trae a la memoria malos recuerdos. El texto recién aprobado tiene diversas similitudes con la Ley N.° 5.122, de 1972, con la que se creó la Corporación Costarricense de Desarrollo (Codesa), según Eliécer Feinzaig, economista y empresario.
De acuerdo con Feinzaig, generar 82 codesas es lo que permitiría la reforma.
El abecé
Para que un gobierno local pueda incursionar en el mundo empresarial, será necesario que dos tercios del total de los miembros del concejo municipal aprueben la creación de una SPEM.
Esta sociedad anónima –en la que podrán participar una o más municipalidades– será capaz de ejecutar proyectos que contribuyan al desarrollo comunal y regional. Además, tendrá que gestionar los servicios públicos de los gobiernos locales, según consta en la ley.
El 51% de las acciones estará en manos de las municipalidades y el porcentaje restante será de los privados. Para la elección de un actor privado, la SPEM deberá seguir el procedimiento de la Ley de Contratación Administrativa (7.494). En contraste, para adquirir bienes y servicios la sociedad está exenta de dicha legislación.
La empresa contratará el personal necesario para operar, es decir, los colaboradores de la SPEM no serán trabajadores municipales, explicó el director de Incidencia Política de la UNGL.
Sobre ese punto, la reforma es clara en que funcionarios de alto rango –como alcaldes, vicealcaldes, intendentes–, funcionarios directos de la municipalidad y familiares por afinidad o consanguinidad no podrán trabajar en dichas sociedades.
El alcance de las SPEM es amplio y va desde contratar estudios técnicos, realizar de preinversión de un proyecto e incursionar en el campo tecnológico hasta emitir bonos apegados a las regulaciones de la Superintendencia General de Valores (Sugeval).
Ahora bien, ¿estaría dispuesto el sector privado a ser socio minoritario de una empresa en la que el accionista mayoritario es una municipalidad, un tipo de institución que generalmente cuenta con altos niveles de subejecución?
“Sí, lamentablemente en condiciones muy perversas. Si una empresa tiene una idea para desarrollar un negocio y no tiene capital, la municipalidad pone el capital y desarrollan el negocio sin garantía de que vaya a ser rentable”, manifestó Feinzaig.
Excluir a la competencia podría ser uno de los frutos de las alianzas público-privadas, según Feinzaig, ya que si una SPEM se dedica a la recolección de basura y el privado no enfrenta un vencimiento de contrato, impediría a otro actor ofrecer un servicio más barato.
“Ese es el gran reto. Se trata de un negocio bien estructurado con un buen modelo de negocios”, defendió el director de Incidencia Política de la UNGL.
Rodríguez hizo la salvedad de que la subejecución se debe a que los gobiernos locales dependen de las transferencias del Ministerio de Hacienda, recursos que en ocasiones llegan antes de finalizar el año, lo que les impide tener un mejor récord de ejecución.
Los gobiernos locales tienen una gran expectativa sobre la reforma y obtendrían grandes beneficios al poder hacer contrataciones más efectivas, opinó Marcela Guerrero, presidenta ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).
Contar con una ley que le permita a la Municipalidad de Tilarán emprender proyectos de energía eólica es la expectativa de Juan Pablo Barquero, alcalde del gobierno local; las sociedades ayudarían a dinamizar las economías de las comunidades, explicó el jerarca durante la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Cambio Climático (Precop 25).
¿Resurrección de Codesa?
La recién aprobada reforma tiene una serie de similitudes con la Ley N.° 5.122 con la que se creó Codesa, una empresa de capital mixto con personería jurídica que tenía las características de una sociedad anónima y le permitía al Estado actuar como empresario.
Tras décadas en las que el Estado tuvo en sus manos diversas empresas, la institución agonizó, dejó deudas millonarias al país y la Asamblea Legislativa firmó el acta de defunción con un proyecto de ley en la década de los noventa.
Ahora, el fantasma del pasado revive, pues la norma contempla artículos que, según Feinzaig, “son una copia al carbón”.
El economista descubrió grandes similitudes entre el texto recién aprobado y la legislación que data 1972. “Los redactores tomaron la ley de Codesa y la convirtieron en algo municipal”, aseguró.
| Ley N.° 5.122, creación de Codesa | Ley N.° 9.720, sociedad pública de economía mixta |
|---|---|
| Artículo 2º.- La Corporación se constituye con las características de una sociedad anónima, y se regirá por las disposiciones de esta ley y sus reglamentos y supletoriamente por las disposiciones sobre la materia contempladas en el Código de Comercio. | Artículo 3- Naturaleza jurídica Las SPEM se organizarán y funcionarán conforme a las normas que rigen a las sociedades anónimas, sin perjuicio de su sujeción al derecho público, cuando corresponda, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, y serán concebidas como una empresa pública. Para su creación se requiere la aprobación de dos tercios del total de los miembros que integran el concejo municipal respectivo. |
| Artículo 4º.- La Corporación tendrá como objetivo promover el desarrollo económico del país, mediante el fortalecimiento de las empresas privadas costarricenses dentro del régimen nacional de economía mixta. Para ello se orientará al logro, entre otros, de los siguientes fines: a) Modernizar, racionalizar y ampliar actividades productivas existentes; b) Desarrollar nuevas actividades productivas, con el propósito de utilizar integralmente los recursos humanos, naturales y de capital; c) Impulsar el aprovechamiento de las oportunidades de mercado con que cuenta el país. | Artículo 6- Atribuciones Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2 de esta ley, son atribuciones de las SPEM las siguientes: a) Modernizar, racionalizar y ampliar los servicios públicos y las actividades productivas existentes. b) Desarrollar nuevas actividades productivas, con el propósito de unificar integralmente los recursos humanos, naturales y de capital. c) Promover el desarrollo humano integral. Se excluyen de la aplicación de esta ley los servicios públicos de acueductos y alcantarillados que seguirán prestándose como un servicio social sin fines de lucro, bajo el principio de servicio al costo. |
| Artículo 5º.- La Corporación determinará las actividades productivas a que se refieren los literales a) y b) del artículo 4º anterior con un criterio selectivo. A tal efecto, tomará en cuenta el aporte actual y potencial actividades desde el punto de vista de la necesidad de: a) Orientar y estimular la sustitución de importaciones con un sentido económico sano, y teniendo presente las posibilidades y limitaciones del comercio internacional; b) Fomentar y diversificar las exportaciones de bienes y servicios; c) Integrar en forma cada vez más estrecha, los distintos sectores y regiones que componen el sistema económico del país, aprovechando las oportunidades de desarrollos productivos; y d) Facilitar la participación del país en arreglos comerciales y de integración económica con otros países. | Artículo 7- Actividades mercantiles autorizadas Cada concejo determinará las actividades productivas a nivel cantonal y regional a que se refieren los incisos a) y b) del artículo anterior, en razón de lo cual se tomará en consideración el aporte actual y potencial de dichas actividades, desde el punto de vista de la necesidad de: a) Orientar y estimular la estructura productiva regional, proyectada a la comercialización nacional e internacional. b) Fomentar y diversificar la comercialización nacional e internacional de bienes y servicios. c) Integrar, de manera coordinada, los distintos sectores que componen el sistema económico cantonal y regional, para aprovechar las oportunidades de desarrollo productivo, ambiental y humano. d) Integrar el esfuerzo regional institucional del país a las políticas de las sociedades municipales de economía mixta. e) Crear los mecanismos necesarios para la exportación de los productos que se dan en la región. |
Fuentes: Sinalevi y Eliécer Feinzaig
Considerar que la reforma permite la creación de nuevas Codesas es una visión del siglo pasado, según la presidenta ejecutiva del IFAM, quien afirma que en este caso se habilita una alianza para brindar servicios y desarrollar infraestructura pública para el desarrollo comunal y regional.
Este año se hizo la reforma a la Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta (8.828) que se promulgó en el 2010. En años anteriores se dieron dos intentos de crear SPEM, según Cristian Alpízar, director ejecutivo del IFAM, pero los gobiernos locales cometieron el error de no incorporar al sector privado.
Una de ellas fue la sociedad pública de economía mixta Ecotecnología de Altura S. A., que reunió a las municipalidades de Tilarán, Cañas, Abangares y Bagaces; asimismo, la municipalidad de Golfito procuró crear una empresa, pero también el total del capital accionario estuvo en manos del gobierno local.
