Menos asfixia fiscal, pero presupuestos amarrados: el panorama para el nuevo gobierno

Proyecciones publicadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) estiman que el Gobierno Central alcanzaría en 2022 un superávit primario –una diferencia positiva entre ingresos y gastos sin contar el pago de intereses– de 0,7% del PIB, después de 13 años de déficits continuos.

Asimismo, el ente proyecta que esa relación positiva seguiría creciendo durante los próximos años, sustancialmente.

Sin embargo, estos números apenas permitirían arrancar con la reducción de la deuda pública y esta situación es la que explica los amarres de la regla fiscal. El mecanismo de restricción de gasto, aprobado en 2018, impone sus máximos límites cuando las obligaciones del Gobierno Central supera el 60% de la producción, como ocurriría durante los próximos cuatro años.

La deuda cerró el 2021 en un 68,5% del PIB y se estima que baje a un 65% para 2026, si se cumplen las previsiones macroeconómicas actuales.

Esta ‘camisa de fuerza’ que obligará a las nuevas autoridades a maniobrar en sus presupuestos para atender urgencias en campos como la educación, el empleo o la seguridad, entre otros que se vieron afectados por la pandemia y apenas levantan la cabeza para empezar sus procesos de recuperación.

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Menos presión

La nueva administración se encontrará con finanzas públicas encaminadas a contabilizar un superávit primario. Asimismo, arrancará con un programa de financiamiento con el FMI que ya superó sus dos primeras revisiones y que ya no dependería de la aprobación de proyectos de nuevos impuestos para cumplir sus metas fiscales, según determinaron los equipos técnicos del organismo.

Según el economista José Luis Arce, director de la firma FCS Capital, hablamos de la mejor situación fiscal que se ha encontrado cualquier nuevo gobierno en los últimos 12 años, al menos.

“Hablamos de un cambio que del cielo a la tierra, muy diferente al desastre que encontró la actual administración después del gobierno de Luis Guillermo Solís. La nueva administración gozará de los recursos producto del ajuste de 2018 y además percibirá los ahorros de los cambios estructurales relacionados con la regla fiscal y con la ley de empleo público”, observó.

Esta situación permitirá a quienquiera que llegue a la Presidencia pueda disponer de un mayor espacio de maniobra para utilizar su capital político en otras prioridades, las cuales además pueden ser hasta más populares.

Esa situación dista mucho del escenario que enfrentaron, en distintos momentos de sus administraciones, los gobiernos de los expresidentes Laura Chinchilla, Luis Guillermo Solís y el actual mandatario Carlos Alvarado. Todos ellos debieron lidiar, al menos en alguna parte de su mandato, con la brasa del desequilibrio financiero y la necesidad de impulsar reformas tributarias.

Jesús Guzmán, politólogo de la Universidad de Costa Rica (UCR), consideró que este es un escenario muy favorable para la nueva administración, que podría enfocarse en temas que se han relegado en los últimos años.

“Hablamos de que un gobierno, en estas condiciones, podría encontrar espacios para posibles reformas estructurales y cambios profundos que se han pospuesto por mucho tiempo”, comentó. “Por ejemplo, se ha hablado mucho sobre la necesidad de realizar reformas educativas o la misma reforma del Estado, que se ha venido conversando desde hace muchos años, pero que ha debido posponerse desde el mismo gobierno de la expresidenta Chinchilla a pesar de la instauración de múltiples juntas de notables”.

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En un sentido fiscal y de reestructuración del aparato público, la actual administración ya empujó en 2018 la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), la cual incluyó enmiendas de impacto tributario y la regla fiscal. También logró la reciente aprobación de la Ley Marco de Empleo Público (10.159), que permitiría un rediseño del sistema remunerativo del Estado.

Estas medidas además han tenido un impacto en la confianza de los mercados y eso se refleja en un espacio para centrar la atención en otras preocupaciones con mayor ahínco.

La percepción sobre el proceso de ajuste fiscal costarricense ha sido respaldada por parte de organismos multilaterales, que han brindado distintas opciones de financiamiento al país en los últimos años; así como de las firmas calificadoras de riesgo como Moody’s, Fitch Ratings y Standard & Poor’s, que recién este mes de marzo mejoraron la perspectiva de sus calificaciones sobre el país, después de años de continuas revisiones a la baja.

El ministro de Hacienda, Elian Villegas, ha insistido en que la actual administración dejará “la casa quedará en orden” para el nuevo gobierno, independientemente de quién lo asuma. Desde su punto de vista, la sola aprobación del FMI en sus revisiones del programa con Costa Rica, hasta el momento, hablan de una gran contención del gasto público, una correcta gestión de deuda pública y un gran avance en reformas para la gestión cobratoria de los tributos.

Restricción de gasto

El sostenimiento de la relativa calma en materia fiscal, sin embargo, dependerá en gran parte de la responsabilidad de la nueva administración y de su respeto a las restricciones de gasto público en las que se basan las proyecciones fiscales de los próximos años.

Esto implica uno de los principales retos que enfrentará la nueva administración. Las nuevas autoridades tendrán que actuar con soltura para cumplir los mandatos de gasto público, en medio de necesidades apremiantes exacerbadas por la pandemia de COVID-19 y otros factores.

“Políticamente uno ya lo ve” apuntó el economista Arce. “Lo dicen los equipos de los partidos, incluso. Todos se quejan de los presupuestos restrictivos (...) Los políticos quieren hacer inversiones, pero van a estar sumamente limitados”.

Si se toman como referencia las proyecciones de crecimiento económico para Costa Rica publicadas por el FMI, este 25 de marzo, el nuevo gobierno enfrentaría topes de crecimiento presupuestario de 2,04%, 1,86% y 1,67% para la elaboración y ejecución en los próximos tres años.

La restricción sería especialmente fuerte en este período porque la fórmula de cálculo deberá contemplar la caída de la producción en 2020, ocasionada por la COVID-19.

La máxima restricción de la regla fiscal se reserva únicamente para aquellos momentos en que la deuda pública supera el 60% de la producción. En estos momentos, se establece que el crecimiento del gasto corriente y de capital no podrá superar el 65% del promedio del crecimiento del PIB nominal en los últimos cinco años.

Esta restricción podría ser una puerta para el conflicto para las nuevas autoridades, como ya lo ha sido en la actual administración.

Diversas instituciones alegan la necesidad de ser excluidas para enfrentar gastos extraordinarios que no contempla la rigidez de la norma, pero ello implicaría disminuir el impacto de la medida que hoy sostiene con más fuerza el ajuste entre gastos e ingresos públicos.

La nueva administración también entrará con la responsabilidad de reglamentar la reforma al empleo público: otra obligación que podría implicar estrés en ciertos sectores.

“En estos temas podríamos ver una alta judicialización de las normas. Sin embargo, hablamos de una gestión de conflicto podría quedar muy asociada con empleados públicos o instituciones, pero sin movilizar a otros sectores, como ocurrió con la reforma fiscal de 2018 o la propuestas de acuerdo con el FMI en los últimos años”, relativizó el politólogo Guzmán.

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La encrucijada

Si bien el FMI indicó que los objetivos fiscales del programa de financiamiento acordado con Costa Rica parecen estar fácilmente al alcance del país aún si no se aprueban nuevas reformas impositivas, esto representa una encrucijada.

No aumentar los ingresos del Gobierno Central ni impulsar recortes estructurales del gasto público implicará recargar todo el ajuste sobre una regla fiscal que es incómoda para el sector público.

Esa es una realidad que deberá sopesar la nueva administración.

Además, debe ser una alerta para el nuevo gobernante, ante los constantes llamados de diversos sectores para redefinir el instrumento de contención del gasto público.

“Uno podría intentar ajustar la regla fiscal para hacerla mejor, sin dañar la sostenibilidad de la finanzas públicas; pero enviar un proyecto de ley al Congreso podría ser una caja de pandora, por los intereses que se mueven ahí, tanto públicos como privados”, apuntó el economista Arce.

Además, el Fondo Monetario ya avisó de que planteará a la nueva administración realizar algunos ajustes sobre los impuestos ya existentes, aunque los proyectos en ese sentido no parecen ser prioridad para los eventuales nuevos gobernantes.

En su más reciente revisión sobre el programa de financiamiento acordado con el país, la entidad apuntó que ve “espacio para una tributación más neutral de la renta corporativa”, a través de “impuestos sobre la renta personal más progresivos, bases de IVA (impuesto al valor agregado) más amplias y una tributación más justa de las empresas multinacionales”.

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El ministro Villegas señaló que aprobar proyectos de impuestos adicionales que eliminen distorsiones tributarias en el sistema costarricense como renta global o la eliminación de algunas exoneraciones, permitiría consolidar más rápidamente una recuperación las finanzas públicas y abrir más espacio para una inversión menos limitada.

“Entre más rápido vayamos con ese proceso, más espacio tendremos en el Presupuesto Nacional para empezar a echar a andar proyectos importantes en materia de ambiente, de sostenibilidad, de la parte social y de infraestructura”, dijo el jerarca, en una reciente entrevista a La Nación.

Sin embargo, al menos durante la campaña electoral, los aspirantes a la Presidencia y sus equipos se han mostrado reacios al impulso de grandes modificaciones en temas tributarios.

Espacio de inversión

A pesar de los frenos de gasto público, el nuevo gobierno llegará con camino adelantado para realizar algunas obras prioritarias en cuestiones hacendarias, de seguridad y de crédito.

Por ejemplo, ya está en marcha el proyecto de Hacienda Digital. Esta es una iniciativa financiada a través de un crédito por $156,6 millones negociado con el Banco Mundial, con el objetivo de reformar los sistemas de Hacienda, proveer más herramientas tecnológicas a las autoridades y capacitar a los funcionarios para elevar los niveles de cumplimiento en el pago de impuestos.

También está en marcha la construcción de delegaciones policiales y centros cívicos por la paz a partir de otro empréstito ya aprobado por $100 millones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En cuanto a opciones de crédito, además, está por implementarse el fondo de avales y garantías para facilitar el acceso a crédito de empresas afectadas por la pandemia; el cual también será financiado con $270 millones otorgados en endeudamiento por el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).

Otro proyecto que podría impulsar la administración es el del tren eléctrico de pasajeros en la Gran Área Metropolitana (GAM); sin embargo, los recursos para su construcción tendrían que recibir el refrendo del nuevo Congreso.