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Si algo ha dejado en claro el tempestuoso trámite de la reforma fiscal en el Congreso es que el largo romance entre los legisladores costarricenses y las exenciones fiscales goza de buena salud. En cuestión de dos semanas los diputados eximieron del cobro del IVA a la educación privada, a las juntas de educación, asociaciones de desarrollo e implementos médicos.
Este romance es de larga data y de naturaleza tóxica. Las exenciones que suelen aprobar los legisladores reúnen pecados como la ausencia de un plazo de vigencia y cálculo del costo-beneficio de la exoneración. Mucho menos se buscan ingresos que compensen la recaudación que pierde el fisco.
Las exoneraciones no son malas per se. Estas son gastos tributarios en los que incurre el Gobierno para procurar que el país obtenga un beneficio económico o social. Sin embargo, la forma laxa en que se aprueban en el país, las ha convertido en uno de los puntos negros del debate fiscal en un país que enfrenta un faltante en su erario público que supera el 7% de su producción.
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Desde el Poder Legislativo se gestan dos iniciativas para poner freno a estos incentivos, por un lado el Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas incorpora nuevas reglas para las futuras exenciones en su apartado de disciplina fiscal. Además en marzo anterior la Comisión de Asuntos Hacendarios aprobó el texto sustitutivo del expediente 19.531, que pretende regular el procedimiento de otorgamiento, uso y destino de las exoneraciones.
Costo beneficio
La exoneración es un instrumento de política pública que puede utilizarse para fomentar el crecimiento económico o ayudar a grupos vulnerables. El caso más claro son las exenciones que se le otorgan a las compañías del Régimen de Zona Franca.
En 2015 el beneficio país neto (BPN) de las empresas que operan bajo este régimen alcanzó los $3.179 millones y representó el 6% del Producto Interno Bruto (PIB).
Por cada dólar exonerado las empresas generaron $6,2 adicionales, según lo constata el estudio “Balance de las Zonas Francas: beneficio neto del Régimen para Costa Rica 2011-2015”.
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En este caso la exoneración se tradujo en un beneficio para la economía costarricense, sin embargo, el país carece estudios y seguimiento para medir el impacto de todas las exenciones.
Otro de los pecados que arrastra este incentivo son las exoneraciones sin plazo de vigencia que se han aprobado en los últimos años. Por ejemplo, durante las tres primeras legislaturas de la administración Solís Rivera el Congreso aprobó 43 exoneraciones que no tienen fecha de caducidad.
Algunas tienen impacto a nivel de Gobierno Central. “Una exención sin plazo es la de canasta básica. ¿Qué impacto tiene eso en las finanzas? El impacto de lo dejado de percibir, o sea, el ingreso de menos que recibe el erario público y que de no generar suficientes ingresos vía impuestos, se verá obligado a sufragar con deuda”, explicó Francisco Villalobos, socio de impuestos y legal de Deloitte.
Pese a la costumbre de los legisladores, hay quienes consideran que las exoneraciones no deberían de tener plazo indefinido, en lugar de eso se debería fijar un plazo para después eliminarlo, a criterio de Rafael González, socio de Impuestos y Legal de Grand Thorton.
Otro de los vicios que se genera desde la Asamblea Legislativa es que muchos de los beneficios que se aprueban son ambiguos, es decir, ni siquiera hacen referencia al tipo de impuesto que exoneran.
“Hay una gran parte de las exoneraciones que son indefinidas y que no identifican claramente el tipo de impuesto que se exonera, se dice: exonerese el pago de impuestos, pero en muchos casos no dice cuáles”, comentó Pamela Jiménez, investigadora del capítulo económico del Programa Estado de la Nación (PEN).
En los primeros tres años de la administración Solís Rivera, los diputados aprobaron un total de 48 exoneraciones, de las cuales en el 75% no se aclaró el tipo de impuesto que se exoneraba, según datos del PEN.
El expediente 20.580 puso en la mesa de discusión el tema de las exoneraciones, al querer gravar con una tarifa reducida del 2% a la canasta básica.
Mediante ese Impuesto de Valor Agregado (IVA) la administración tributaria pretendía recaudar cerca de ¢65.000 millones por año. Sin embargo, los planes del Ejecutivo se vinieron abajo cuando cinco diputados votaron a favor de la exoneración para proteger a los sectores más sensibles de la sociedad.
Tras varios días de intensa discusión en la Comisión Especial, el Ejecutivo logró incorporar una tasa del 1% para gravar los productos de la canasta básica, porcentaje con el que lograría recaudar ¢31.000 millones por año.
La reforma fiscal también pretende gravar los servicios, uno de los sectores más dinámicos de la economía nacional y que se encuentra exento.
El impacto de exonerar este sector se puede analizar en el gasto tributario en el que incurre el Gobierno, que durante el 2016 representó el 5,34% (¢1.661 millones) del Producto Interno Bruto (PIB).
El 2,89% (¢898 millones) correspondió al Impuesto General sobre las Ventas, el 2,20% (¢686 millones) al Impuesto sobre la Renta y el 0,25% (¢76 millones) a otros tributos.
En el gasto tributario del IGV el 1,20% está compuesto por servicios y un 40% por la venta de mercancías.
Disciplina
El Poder Ejecutivo intenta poner un freno a estos incentivos aplicando disciplina fiscal. El Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas establece una serie de reglas o filtros para las futuras exoneraciones.
De ser aprobada la reforma fiscal, quienes deseen solicitar este beneficio deberán presentar un estudio que cuantifique los beneficios que generará la exoneración, además de una propuesta de medidas compensatorias para aumentar los ingresos públicos o bien se deberá recortar el gasto público en una proporción igual al beneficio fiscal.
Además se requeriría un plazo máximo de vigencia y los incentivos estarían sujetos a una revisión para evaluar su continuidad, en caso de que no cumpla su objetivo la Dirección General de Hacienda suspendería la exención.
Otra de las iniciativas que promueve cambios es el expediente 19.531 también conocido como el Proyecto Ley de Regímenes de Exenciones de Pago de Tributos, su Otorgamiento y Control sobre su uso y Destino.
La iniciativa propone aspectos similares a la reforma fisca, aunque de manera más extensa, y plantea regular las exenciones que están bajo control de la Dirección General de Hacienda y además crear un régimen sancionatorio. También propone que los incentivos fiscales sean evaluados cada tres años, un seguimiento que hasta ahora no se hace en el país.
Este texto sustitutivo fue aprobado en marzo anterior pero aún debe ir a consulta a varias instituciones.
A pesar de que la reforma fiscal y el expediente 19.531 procuran nuevas reglas, estas no son de carácter obligatorio a criterio de Fernando Herrero, ministro de Hacienda.
“Porque los diputados no están limitados por esa ley. Para amarrarlos habría que cambiar el reglamento de la Asamblea, para garantizar que se cumpla o hacer un cambio a nivel constitucional”, aseguró Herrero.
A pesar de que el dinero de las exoneraciones que han sido aprobadas es casi imposible de recuperar, el país no debería enfocarse solamente en las exoneraciones como mecanismo de incentivo, tal y como sucede en el RZF.
A futuro debería de ser más competitivo en temas de infraestructura, educación y tratados de doble imposición, según indicó González.
